II SA/Sz 573/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Spółki G. w [...] Oddział Zakład [...] w [...] na decyzję Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego I u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] r. NR [...] na postawie art. 39 ust 3 oraz art.40 ust. 2 pkt 2, ust 3, ust 5 i ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych / tekst jednolity Dz. U. z 2004 r Nr 204 poz.2085/ oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /Dz. U. z 2004r. Nr 129 poz. 1369/ i art. 104 kpa po rozpoznaniu wniosku Spółki G. w [...] - Oddział Zakład [...] z dnia [...]r. : 1. wyraził zgodę na zajęcie przez wnioskodawcę, pasa drogowego o powierzchni 1,0 m2, w ciągu drogi krajowej nr [...] w m. [...] ul. [...] strona lewa, w celu umieszczenia przyłącza gazowego według lokalizacji szczegółowej określonej w planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr [...] do decyzji nr [...] 2. ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w kwocie [...] zł - 1,0 m2 x 4,00 zł x 50 lat = [...] zł . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca otrzymał zgodę na umieszczenie przedmiotowego urządzenia w pasie drogowym oraz decyzję na zajęcie pasa drogowego przy prowadzeniu robót. W związku z powyższym została naliczona jednorazowa opłata za umieszczenie przyłącza gazowego w pasie drogowym na okres 50 lat tj. od [...] r. do [...] r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 roku. Spółka G. Oddział Zakład [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgadzając się na uiszczenie opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej na 50 lat z góry. Odwołująca się Spółka wniosła o naliczenie opłaty sukcesywnie za każdy rok zgodnie z art. 39 oraz art. 40 ust.2 , 3, 5 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Strona powołała się też na obligatoryjne przepisy ustawy o rachunkowości i ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych. Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...]r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust 11 ustawy o drogach publicznych, opłaty za zajęcie pasa drogowego pobiera się przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Opłata ustalona na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, którego zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, pobierana jest "z góry" za cały okres zajęcia pasa drogowego, określony we wniosku podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego. Opłata liczona jest bowiem jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia, rocznej stawki opłat i liczby lat. Spółka G. w [...] – Oddział Zakład [...], wniosła na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, w szczególności art. 40 ust.5 tej ustawy przez przyjęcie, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w tym pasie urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego /art. 40 ust.2 pkt 2 tej ustawy/ ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia, rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby lat. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakwestionowanym zakresie. Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśnił, że nie podziela stanowiska strony skarżącej, iż opłata za zajęcie pasa drogowego powinna być ustalona najwyższej za okresy roczne, każdorazowo w decyzji wydanej dla kolejnych lat. Zgodnie z art. 40 ust.11 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza się i pobiera w drodze decyzji administracyjnej przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Brak jest zatem podstaw prawnych do wydania decyzji określającej wyłącznie opłatę za zajęcie pasa drogowego na określony rok. Organ wskazał też, że to zarządca drogi jest dysponentem gruntu w pasie drogowym. Udostępnienie go osobom trzecim, może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w art. 22 lub art. 40 ustawy o drogach publicznych. W obu tych przypadkach zasadą jest pobieranie przez Skarb Państwa opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalonej w drodze umowy cywilnoprawnej bądź decyzji administracyjnej. Pobranie opłaty w sposób wskazany przez stronę skarżącą, prowadziłoby do sytuacji w której po upływie roku podmiot wykorzystywałby grunt Skarbu Państwa na własne cele, nie ponosząc z tego tytułu opłat. Stan taki naruszałby zasadę równości podmiotów, gdyż podmioty zajmujące pas drogowy na cele związane z utrzymaniem drogi na mocy art. 22 tej ustawy, byłyby w gorszej sytuacji niż podmioty zajmujące ten pas na mocy decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. W rozpatrywanej sprawie zaskarżoną decyzją zostało udzielone zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń /linii kablowej niskiego napięcia/ niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Art. 39 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /tekst jednolity Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086/ stanowi, że: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust.7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 40". Z akt administracyjnych wynika, że Spółka G. – Oddział Zakład wniosła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego o pow. 1.0 m2 w ciągu drogi krajowej nr [...] w celu umieszczenia urządzeń – przyłącza gazowego śc. [...] na okres 50 lat. W myśl art. 40 ust.1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji "zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Zezwolenia takiego wymaga między innymi "umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzanie drogami lub potrzebami ruchu drogowego" /art. 40 ust.2 pkt 2/. Stosownie do ust.3 tego artykułu , za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, przy czym – z mocy ust.5 - opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, "ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego". Z uwagi na to, że wskazana we wniosku inwestycja dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, które miały być umieszczone w pasie drogi krajowej zarządzanej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – dla rozstrzygnięcia sprawy istotne były także dalsze, dotyczące tej kategorii dróg, przepisy art. 40 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności ust.7, 10 i 11. W ust. 7 art. 40 tej ustawy, ustawodawca upoważnił Ministra właściwego do spraw transportu, do ustalenia w drodze rozporządzenia - dla dróg, których zarządcą jest Generalny dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, przy czym jednocześnie zawarł pewne zastrzeżenie. I tak, w odniesieniu do stawki opłaty, o której mowa w ust.5 /opłata za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust.2 pkt 2/ ustawy, w ostatnim zdaniu art. 40 ust.7 stanowi, że stawka ta nie może przekraczać [...] zł. Zgodnie z ust.10 art. 40 tej ustawy, za zajęcie powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszego niż 1m2 stosuje się stawki takie jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust.11 ustawy – opłatę, o której mowa w ust.3, nalicza i pobiera w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Minister Infrastruktury, wykonując delegację ustawową z art. 40 ust.7, wydał rozporządzenie z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /Dz.U. Nr 129, poz. 1369/. Powyższe rozporządzenie, w odniesieniu do umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przewiduje "roczne stawki opłat za 1m2 powierzchni pasa drogowego drogi krajowej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia /§ 3 ust.1 w związku z § 1 pkt 2/ i precyzuje jak należy obliczać te stawki w przypadku zajęcia pasa drogowego drogi krajowej przez urządzenie przez niepełny rok kalendarzowy. Przedstawienie powyższego stanu prawnego obowiązującego w dacie zaskarżonej decyzji było konieczne by wykazać, że przepisy prawa materialnego mającego zastosowanie przy rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z czym wiąże się obligatoryjna opłata, nie przewidują w przypadku udzielenia takiej zgody, ustalenia prawem wymaganej opłaty z uwzględnieniem liczby lat przewidywanego zajęcia pasa drogowego. Trafny jest zatem zarzut strony skarżącej, że w niniejszej sprawie zostało naruszone prawo materialne. Ustawa stanowi bowiem wyraźnie, że omawianą opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty /ustalonej w rozporządzeniu wykonawczym/ za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Organy obu instancji nie wskazały w uzasadnieniu na jakiej podstawie prawnej przedmiotową opłatę ustaliły stosując, w iloczynie przewidzianym w ustawie, dodatkowy czynnik jakim jest liczba lat planowanego zajęcia pasa drogowego. Wskazać też trzeba, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie ma charakteru uznaniowego. Wszystkie więc czynniki jakie należy uwzględnić przy jej ustalaniu muszą być określone w ustawie. W tej sytuacji Sąd uznał, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 tej ustawy.