II OSK 257/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 607/05 w sprawie ze skargi K. Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. oddalił skargę K. Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wydaną na podstawie art. 157 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2004 r. wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 126 kpa przepisy art. 145-152 i 156-159 stosuje się odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Ponieważ od postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zażalenie nie przysługuje, to stosownie do art. 126 kpa do postanowienia tego nie mają zastosowania przepisy art. 156-159 dotyczące stwierdzenia nieważności. Orzeczenie więc o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 24 stycznia 2004 r. jest trafne i zgodne z art. 157 § 3 kpa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło K. Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o., które zarzuca, że wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) mimo naruszenia przepisów przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego, a mianowicie – art. 48 ust. 2 i 3, art. 50a i 51 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie przysługuje środek zaskarżenia, a także przez nieuwzględnienie zarzutu podnoszonego przez skarżącego, że postanowienie z dnia 24 stycznia 2004 r. wydane zostało bez podstawy prawnej. Autor skargi kasacyjnej zarzuca także naruszenie przez Sąd I instancji art. 156-159 kpa w związku z art. 126 kpa przez przyjęcie, że w odniesieniu do wskazanego postanowienia nie można zastosować instytucji stwierdzenia nieważności. Z tych względów skarżący wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że "gdyby nawet przyjąć, że na postanowienie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego skarga nie przysługuje, to stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę. Idąc bowiem tokiem rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotem kognicji Sądu nie jest kwestia prawidłowości stosowania przez organy administracji przepisów prawa a jedynie kwestie proceduralne czy też formalnoprawne związane z przytoczonym przez organ przepisem prawa, który – zdaniem tego organu – jest podstawą prawną wydawanego orzeczenia". Autor skargi podnosi także, iż skoro przepis art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, że na postanowienie wydane na podstawie tego przepisu służy zażalenie, to może także stanowić podstawę do złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 tego prawa, tym bardziej że oba przepisy zamieszczone są w tym samym rozdziale 5 "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: – naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, – naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 176 pow. ustawy stanowi, że skarga powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie niniejszej nie mieszczą się w dopuszczalnych podstawach skargi kasacyjnej. Autor skargi powołuje wprawdzie przepisy prawa, które, w jego ocenie, zostały naruszone – jednakże nie uzasadnia, że naruszenie takie miało miejsce. Zarzuty te w istocie stanowią polemikę z unormowaniem zawartym w ustawie przy czym autor skargi prezentuje pogląd, że organy administracji, a także Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie powinny przejść do porządku nad unormowaniem ustawowym i zastąpić je (uzupełnić) poprzez zastosowanie unormowań nieodnoszących się wprost do kwestii mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Taki pogląd jest całkowicie chybiony. Przedmiotem zaskarżonego do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku Sądu I instancji była decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 48 ust. 2 pow. ustawy stanowiący, że w razie spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek materialnoprawnych właściwy organ wydaje postanowienie wstrzymujące wykonywanie robót budowlanych i nakładające obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów – nie zawiera normy, która by uprawniała adresata tego postanowienia do wniesienia zażalenia. Postanowienie to, z woli ustawodawcy, ma charakter incydentalny, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Powoduje to, że możliwość ewentualnego kwestionowania tego postanowienia powstaje dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2 zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W odwołaniu od tej decyzji (a później w skardze do sądu administracyjnego) jej adresat może podnosić zarzuty dotyczące wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 postanowienia. Skoro zatem przepis art. 141 kpa stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks (lub przepis szczególny) tak stanowi, a art. 126 kpa wyklucza możliwość stosowania instytucji stwierdzenia nieważności w odniesieniu do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie, to Sąd I instancji odmawiając uchylenia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie niniejszej nie tylko nie naruszył prawa, ale przeciwnie – orzekł zgodnie z obowiązującym prawem. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.