II OSK 1337/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 649/06 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta T. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 649/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Wojewody M. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2003 r., zmieniającą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta T., stwierdził, iż powyższa uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Wojewoda zakwestionował tryb podjęcia uchwały o zmianie studium, przede wszystkim zarzucając niezastosowanie przepisów obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Nie przeprowadzono bowiem czynności określonych w art. 9-12 tej ustawy oraz naruszono jej przepisy art. 27 i 87 ust. 4. Dokonana zmiana studium była wynikiem inicjatywy radnych, a nie organu wykonawczego gminy, któremu to organowi przypisana jest kompetencja w zakresie przedkładania Radzie projektu zmiany studium. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zmiana uchwalonego już studium (uchwała Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r.), a nie jego sporządzenie na nowo. Procedura zmiany studium została wszczęta uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., a zakończona uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2003 r. – w zakresie, w jakim studium zostało sporządzone przez Prezydenta Miasta T. z wyjątkiem możliwości lokalizacji sklepów wielkopowierzchniowych w rejonie ul. [...] w T. Ta ostatnia kwestia została rozstrzygnięta dopiero zaskarżoną uchwałą z dnia [...] grudnia 2003 r., poprzez dopuszczenie możliwości lokalizacji przedmiotowych sklepów wielkopowierzchniowych. W ocenie Sądu, zastosowany tryb zmiany studium jest wadliwy. Skoro bowiem uchwała z dnia [...] października 2003 r. zakończyła proces uchwalania studium, to nie było możliwości "powrotu" do kwestii uregulowanych w zaskarżonej uchwale bez ponownego wszczęcia procedury uchwalania studium, stosowną uchwałą o przystąpieniu do zmiany studium. Sąd wskazał, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma regulacja art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl ust. 1 tego artykułu studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 4 ustawy, gminy, które do dnia wejścia w życie ustawy (11 lipca 2003 r.) nie sporządziły studium, sporządzą i uchwalą studium w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, zgodnie z jej wymaganiami. Brak jest natomiast stosownej regulacji obejmującej przypadki, w których na dzień wejścia w życie powołanej ustawy procedura sporządzania studium była już w toku. Sąd I instancji stwierdził, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. należy stosować jej przepisy nawet wówczas, jeżeli procedura uchwalania studium została wszczęta pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Sąd podzielił także zarzut Wojewody M. co do nieprawidłowości uchwalenia zmiany studium w związku z okolicznością, iż dokonana zmiana była wynikiem inicjatywy 5 radnych, a nie uprawnionego do tego organu wykonawczego gminy. Sąd zauważył, że w aktach sprawy brak jest materiałów wskazujących na przeprowadzenie prawidłowego postępowania planistycznego, a jedynie wykorzystano materiały z postępowania zakończonego wcześniej. Prowadzi to do konkluzji, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez wszczęcia i przeprowadzenia odrębnej procedury, co w związku z okolicznością, iż od jej podjęcia upłynął rok, oznacza konieczność stwierdzenia, iż uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa, stosownie do regulacji art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasta T., wnosząc o jego zmianę w całości i oddalenie skargi Wojewody M. na zaskarżoną uchwałę oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Zarzucono także błędną wykładnię art. 87 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała została podjęta bez przeprowadzenia procedury określonej w art. 9-12 tej ustawy, podczas gdy zachodziła podstawa do uchwalenia zmiany studium zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącej Gminy w sytuacji, gdy gmina sporządziła projekt studium lub jego zmiany pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, ale nie zdążyła jego uchwalić przed dniem wejścia w życie ustawy obecnie obowiązującej, to gmina jest uprawniona do dokończenia procesu planistycznego zgodnie z dotychczasowymi przepisami. W szczególności skarżąca Gmina nie zgadza się z poglądem Sądu I instancji jakoby uchwała z dnia [...] października 2003 r. definitywnie zakończyła procedurę zmiany studium. Granice "załatwienia sprawy" wyznacza bowiem uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium lub jego zmiany. Dlatego też możliwe było podzielenie kwestii objętych procedurą planistyczną i zakończenie tego postępowania poprzez podjęcie dwóch uchwał: z [...] października 2003 r. i z [...] grudnia 2003 r. W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na potrzebę rozróżnienia pojęć "sporządzenia" i "uchwalenia" studium zawartych w art. 87 ust. 4 ustawy, co pozwala na przyjęcie, iż gminy, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. posiadały sporządzone studium – mogły zakończyć postępowanie w myśl przepisów dotychczasowych. Pismem z dnia 10 sierpnia 2007 r. Wojewoda M. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 wskazanej ustawy. To oznacza, że Sąd nie może wyjść poza granice skargi kasacyjnej. Stwierdziwszy, iż w sprawie niniejszej nie zachodzi nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował (wyłożył) normę art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zasadnie wychodząc z założenia, że norma ta ma zastosowanie w przypadkach kiedy gmina w dniu wejścia w życie ww. ustawy nie sporządziła i nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków rozwoju, zobowiązując do wypełnienia tego obowiązku, a nie stanowi – jak twierdzi się w skardze kasacyjnej – podstawy do kończenia prac nad zmianą studium w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wobec braku w tej mierze stosownego przepisu przejściowego, tak jak to ma miejsce w odniesieniu do rozpoczętych prac nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 85 ust. 2 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), podjęta, a niezakończona zmiana studium winna być przeprowadzona na podstawie przepisów nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Co zaś do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to i ten zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd bowiem prawidłowo zastosował w sprawie ww. normę prawną, zasadnie uznając, że w sytuacji gdy obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga przeprowadzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy według trybu tam przewidzianego, to jej niedotrzymanie jest takim naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, skutkując nieważnością przedmiotowej uchwały o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., która to nieważność nie mogła być jednak w sprawie orzeczona ze względu na brzmienie normy art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Inną kwestią jest forma zaskarżonego wyroku (stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa). Sąd wydając zaskarżony wyrok w tej formie powołał się na art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, abstrahując od brzmienia normy art. 94 ust. 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym. Mając jednak na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej, pośród których nie ma zarzutu naruszenia przywołanych przepisów prawa i brak w tej sytuacji możliwości działania Sądu kasacyjnego z urzędu, kwestia, o której mowa nie mogła być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, czyniąc to na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.