II OSK 815/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska /spr./ Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 382/06 w sprawie ze skargi Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w T. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków 1.uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2.zasądza od Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w T. na rzecz Rady Miasta L. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/GL 382/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w T. na uchwałę Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] stwierdził nieważność tej uchwały. Odmawiała ona zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy L od 12 marca 2006 r. do 11 marca 2007 r., a poprzedzona była zarządzeniem Burmistrza Miasta L. z dnia [...] nr [...] o stwierdzeniu niecelowości ponoszenia kosztów związanych z świadczeniem usług zbiorowego zaopatrzenia. Burmistrz uznał, iż koszt zakupu wody został znacznie zawyżony, aby pokryć straty wody wynoszące 50,5%, co świadczy o niegospodarności i bezpodstawnym przenoszeniu na mieszkańców gminy kosztów z tego tytułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), który uprawnia radę gminy do odmowy zatwierdzenia taryf ale tylko w przypadku, gdy zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Jako przepisy te Sąd wskazał art. 20 ust. 2 cyt. ustawy, zawierający zasadę określania taryf poprzez wskazanie niezbędnych kosztów jako ich podstawy, art. 2 pkt 2 zawierający definicję niezbędnych przychodów oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257), wyjaśniające pojęcie uzasadnionych kosztów i wyjaśnił, że w sprawie wymaga rozważenia czy przy ustaleniu niezbędnych przychodów bierze się pod uwagę całość kosztów zakupu wody czy tylko te, które odpowiadają ilości wody sprzedanej odbiorcy, a zatem czy straty wody w całości stanowią koszty niecelowe, jak to uznał organ gminy. Sąd stwierdził, że przesądzającym o odmowie zatwierdzenia taryf przez Radę Gminy było zarządzenie Burmistrza, ale nie wiadomo na jakiej podstawie organ stwierdził, że w ogóle nie powinny występować straty wody, a koszty z tego tytułu powinno ponosić przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Jeżeli występują ubytki wody, winny być opracowane kierunki rozwoju Gminy na użytek modernizacji urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, a właściwym instrumentem byłoby też badanie wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności lub rozważenie przesłanek jego cofnięcia – wywodził Sąd, dodając, iż poprzednie taryfy były zatwierdzone, choć już wówczas występował problem strat wody. Sąd podkreślił, że odmawiając zatwierdzenia taryf nie wykazano niezbicie, że z technicznego punktu widzenia możliwe jest osiągnięcie takiego stanu, w którym straty wody nie występują, nie wykazano ani zaniedbań w zakresie modernizacji sieci po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ani nie podano konkretnych faktów potwierdzających marnotrawstwo wody zakupionej przez przedsiębiorstwo, co nie pozwala przyjąć, by zachodziły podstawy do zanegowania kosztów wody niesprzedanej, z punktu widzenia celowości ich ponoszenia. Uznając zasadność zarzutów skargi, Sąd odwołując się do przepisów ww. rozporządzenia podniósł, że prawodawca posłużył się kryterium należytej staranności jako miernikiem oceny celowości ponoszenia kosztów i stwierdził, że wykazanie braku tej staranności obciąża organy gminy, zaś samo stwierdzenie faktu ubytków wody w sieci bez próby analizy przyczyn takiego stanu – co miało miejsce w sprawie – jest niewystarczające bez wykazania, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie zachowało należytej staranności w celu ochrony interesów odbiorców, nie jest możliwe zanegowanie celowości ponoszenia kosztów zakupu wody, stanowiących składnik niezbędnych przychodów – konkludował Sąd, stwierdzając nieważność uchwały. Rada Miasta L. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zarzucając naruszenie przepisów prawa przez błędną wykładnię art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 marca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w zakresie obowiązków ciążących na organie jednostki samorządu terytorialnego w przypadku podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Wojewódzki Sąd dokonał rozszerzającej wykładni art. 24 ust. 5 cyt. ustawy, bowiem nie wynika z niego aby organ stanowiący gminy, przy podejmowaniu uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf, miał obowiązek wykazywania z technicznego punktu widzenia, iż możliwe jest osiągnięcie niższego stanu strat wody, jak i też nienależytej staranności przedsiębiorstwa. Podniesiono też, że cena za świadczone usługi nie może zawierać składników nieuzasadnionych, które w przypadku działalności na rynku konkurencyjnym nie pojawiłyby się, powołując się na Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Wskazano też na wyrok Wojewódzkiego Sądu w Gliwicach z 26 marca 2007 r. oddalający skargę na uchwałę skarżącej Rady z dnia 14 kwietnia 2006 r. o odmowie zatwierdzenia taryf z tego samego powodu. Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w T. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) stanowi, że Rada Gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, że stwierdzenie "niezgodnie z przepisami" wymaga odwołania się do przepisów regulujących zasady ustalania taryf. Określa je art. 20 ustawy, w ust. 2 stanowiąc generalnie, że podstawą taryfy są niezbędne przychody po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Niezbędne przychody – jak to wskazał Wojewódzki Sąd – definiuje art. 2 pkt 2 ustawy stanowiąc, iż jest to wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku. Przepisy te nie budzą wątpliwości co do tego, iż taryfy powinny być skalkulowane na podstawie niezbędnych przychodów, na które składają się uzasadnione koszty oraz zysk. Definicja zawarta w art. 2 pkt 2, dot. niezbędnych przychodów, nie zdaje się wykluczać kosztów straty wody, jako uzasadnionych, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych, w celu zapewnienia ciągłości zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości, o ile technicznie nie jest możliwe całkowite uniknięcie tych strat przy dostarczaniu wody. Jednak mają to być koszty uzasadnione, co nie jest równoznaczne ze wszystkimi kosztami ponoszony przez przedsiębiorstwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił uwagę, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257) za uzasadnione koszty uważa takie, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i tego rozporządzenia, przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonywania zadań wynikających z ustawy. Należy pamiętać, że podstawowym zadaniem jest dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, a jego realizacji służą inne zadania określone w ustawie, które też można określić jako obowiązki mające na celu zapewnienie wykonania podstawowego zadania, bo do jednego z tych obowiązków należy opracowanie planu rozwoju i modernizacja urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (art. 21 ust. 11) i określenie w nim m.in. przedsięwzięć rozwojowo-modernizacyjnych (art. 21 ust. 2 pkt 2) oraz przedsięwzięć racjonalizujących zużycie wody oraz odprowadzanie ścieków (art. 21 ust. 2 pkt 3). Koszty wynikające z wydatków inwestycyjnych na te zadania uwzględnia się przy ustalaniu niezbędnych przychodów (art. 20 ust. 4). Tak więc zachowanie należytej staranności przy ustalaniu uzasadnionych kosztów jako składnika niezbędnych przychodów obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a jej wykazanie nie może obciążać rady gminy, zatwierdzającej taryfy. Skoro przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne występuje z wnioskiem o zatwierdzenie taryf określanych na podstawie niezbędnych przychodów, a te opierają się m.in. na uzasadnionych kosztach ustalonych przy zachowaniu należytej staranności, to wykazanie, iż wszystkie elementy taryfy zostały zachowane należą do niego. Stwierdzenie przez Radę Gminy, iż warunki nie zostały zachowane, może prowadzić do odmowy zatwierdzenia taryfy jako niezgodnej z przepisami. Rozstrzygnięcie przez Radę Gminy wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryfy, poprzedza sprawdzenie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czy zostały one opracowane zgodnie przepisami i weryfikację kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, o czym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy. Stanowisko organu wykonawczego nie jest wiążące dla rady (rada może zatwierdzić taryfy mimo negatywnej oceny wójta), jednak nie może go ona pominąć, inaczej uprawnienie przyznane wójtowi byłoby niecelowe. Podejmując uchwałę rada musi sobie zdać sprawę, jak wójt odniósł się do przedłożonych do zatwierdzenia taryf. Negatywna ocena taryf przez wójta może usprawiedliwiać odmowę ich zatwierdzenia przez Radę Gminy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił Radzie Miasta L. także niekonsekwencje wobec tego, że w poprzednich okresach taryfy były zatwierdzone, mimo tego że problem strat wody występował już wcześniej. Jednak fakt, że ubytki wody mają miejsce od dłuższego czasu na tym samym poziomie (ponad 50%), ale nie były negowane przez Radę Miasta, nie obciąża tej Rady ale jest właśnie przykładem braku należytej staranności w wykonywaniu przez przedsiębiorstwo obowiązków wynikających z ustawy, o których była mowa wyżej. Nie można zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że Rada Miasta L. nie miała podstaw do odmowy zatwierdzenia taryf przedłożonych przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w T. Rada ta w ramach uprawnień przyznanych jej art. 24 ust. 1 cyt. wyżej ustawy miała podstawy do uznania, że koszty strat wody, niezmienne na tym samym poziomie od lat, w wysokości określonej w taryfach czynią te taryfy niezgodne z przepisami w rozumieniu tego przepisu. Wobec tego należało uznać zarzut skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony. Ponieważ w sprawie nastąpiło tylko naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.