II SA/Gl 881/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 13 w zakresie w jakim wyklucza on lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2, 2. oddala skargę w pozostałej części. Rada Miasta C. podjęła w dniu [...] roku uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb połączenia komunikacyjnego projektowanego węzła drogowego na drodze krajowej Nr X ( Aleja [...]) z projektowanym północnym korytarzem – połączeniem komunikacyjnym dzielnicy [...] i dzielnicy [...]. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z zm.) oraz art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.). Wojewoda [...] na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – za pośrednictwem Rady Miasta C. – złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach – na powyższą uchwałę, jako podjętą z naruszeniem art. 17 pkt 2 i art. 17 pkt 7 litera d w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.), wskazując na to naruszenie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa skarżący podał, że ustalenia planu objętego zaskarżoną uchwałą dotyczą terenów położonych w pasie drogi krajowej nr X, lub przyległego do niego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 z zm.) określa, iż centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad do którego należy m.innymi wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. Ponieważ zarządcą drogi DK nr X jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powinien on być zawiadomiony o przystąpieniu do sporządzania planu ( art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ), a projekt planu z nim uzgodniony ( art. 17 pkt 7 litera d). Ponieważ Generalny Dyrektor Dróg nie został przez Prezydenta Miasta C. zawiadomiony o przystąpieniu do sporządzania planu, ani nie opiniował projektu planu, to doszło do naruszenia zasad sporządzania planu skutkujących nieważnością podjętej uchwały. Wojewoda [...] zarzucił nadto niezgodność z prawem § 13 i § 21 kwestionowanej uchwały. W § 13 uchwały dotyczącym przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem U/MN wykluczono lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 . Zdaniem Wojewody niedopuszczalne jest zapisywanie ustaleń planu przy użyciu parametru "powierzchni sprzedaży" w zastępstwie parametrów urbanistycznych. Ustawodawca w art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy wprowadził możliwość stosowania wskaźnika "powierzchni sprzedaży" tylko w odniesieniu do ustalenia w planie miejscowym terenów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 . Z kolei w § 21 uchwały, Rada postanowiła, że nie ustala się stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych ustaleniami planu, co jest sprzeczne z treścią art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 roku. Prezydent Miasta C. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że droga krajowa nr X przebiegająca w granicach miasta C., która jest miastem na prawach powiatu nie podlega zarządowi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, lecz jest zarządzana przez Prezydenta Miasta – zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Odnośnie wprowadzenia do ustaleń planu wskaźnika "powierzchni sprzedaży" autor odpowiedzi powołując się na treść art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i użyty w nim zwrot " w tym" wyraził pogląd o możliwości wprowadzenia przez radę innych wskaźników i parametrów służących zapisowi ustaleń planu niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6, o ile rada uzna to za celowe ze względu na uwarunkowania lokalne. Za taką wykładnią art. 15 ust. 2 pkt 6 przemawia także wprowadzenie do ustawy wskaźnika "powierzchni sprzedaży" zdefiniowanego w art. 2 pkt 19 ustawy. Natomiast brak w § 21 kwestionowanej uchwały stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest następstwem założenia, iż na obszarze objętym planem nie wystąpi wzrost wartości nieruchomości, co potwierdza prognoza skutków finansowych uchwalenia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga – zdaniem składu orzekającego – jest tylko w części uzasadniona, a mianowicie w tej w której zarzuca niezgodność z prawem § 13 uchwały dotyczącego przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U/MN w zakresie, w jakim wyklucza się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 . Zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został uregulowany przede wszystkim w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.), dalej powoływanej jako ustawa. Wyliczenie zawarte w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może zamieszczać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczących spraw nie wymienionych w tym przepisie. Z przysługującego gminie władztwa planistycznego ( art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy ) nie wynika absolutna swoboda regulacyjna w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujące prawo ustanawia ograniczenia władztwa planistycznego o charakterze materialno – prawnym. Przede wszystkim miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z Konstytucją, a naruszenie tego wymogu uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy. Plany te muszą być też zgodne z ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowo, a także uwzględniać ogólne zasady określone w art. 1 ustawy. W planie miejscowym m.innymi określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu " w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy" ( art. 15 ust. 2 pkt 6 ). Także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1587 ), wydanego na podstawie delegacji ustawowej, wyodrębniono w § 4 pkt 6 ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które powinny zawierać "w szczególności określanie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni czynnej biologicznie, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Użycie w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i § 4 pkt 6 powołanego wyżej rozporządzenia zwrotów " w tym" oraz "w szczególności" czyni uprawnionym twierdzenie, że zawarte w tych przepisach parametry i wskaźniki nie stanowią katalogu zamkniętego. Jednakże uzupełnienie tego katalogu przez radę gminy może nastąpić jedynie wskaźnikami i parametrami posiadającymi charakter urbanistyczny, tak jak parametry i wskaźniki objęte art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i § 4 pkt 6 rozporządzenia, a przede wszystkim uzupełnienie to, a w istocie jego skutki dla ustaleń planu, musi pozostawać w zgodzie z Konstytucją i ustawą. Wskaźnik powierzchni sprzedaży nie jest wskaźnikiem urbanistycznym, nie służy on kształtowaniu ładu przestrzennego, lecz stanowi instrument ingerencji w konstytucyjnie chronioną zasadę wolności gospodarczej ( art. 20, 21, 22 Konstytucji RP ) przez wprowadzenie dodatkowego wymogu ( kryterium powierzchni sprzedaży) w zakresie np. uzyskania pozwolenia na budowę poprzedzającego rozpoczęcie działalności gospodarczej czy też w zakresie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia już istniejących obiektów. Za przyjęciem poglądu, że wskaźnik powierzchni sprzedaży nie służy kształtowaniu ładu przestrzennego przemawia także treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz wydane w oparciu o delegacje ustawą rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego - § 1 pkt 1 – 5 i § 2 pkt 3 ( Dz. U. 03.164. 1588 ) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - § 2 pkt 3 ( Dz. U. 03. 164. 1589 ). Żadnej z tych regulacji prawnych nie jest znane pojęcie wskaźnika "powierzchni sprzedaży". Wskaźnik ten występuje tylko raz w ustawie, a mianowicie w art. 2 pkt 19, a ustawodawca posługuje się nim wyłącznie w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 8 określającym elementy studium i został on wprowadzony na potrzeby tego przepisu. Uzależnienie możliwości budowy obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 od określenia obszarów, na których mogą powstać takie obiekty w studium i w planie miejscowym miało na celu ograniczenie skutków ekonomicznych ich budowy ( por. uzasadnienie projektu ustawy z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wniesionego przez Radę Ministrów, która to ustawa po raz pierwszy wprowadziła szczególne unormowania, w zakresie lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych ). Regulacja ta nie służy kształtowaniu ładu przestrzennego, ale stanowi ustawową, a więc zgodną z Konstytucją ingerencję w wolność działalności gospodarczej. Skoro cele ekonomiczne, a więc nie związane z kształtowaniem ładu przestrzennego, uzasadniały szczególne unormowanie sytuowania obiektów wielkopowierzchniowych to i wprowadzony obecnie obowiązującą ustawą wskaźnik "powierzchni sprzedaży" nie służy kształtowaniu ładu przestrzennego. Tym samym wskaźnik taki nie może być umieszczony w planie zagospodarowania przestrzennego bowiem plan nie jest ustawą i nie może ograniczać działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny ( zasada konstytucyjna ). W świetle art. 22 Konstytucji za niedopuszczalne należy uznać ograniczenie wolności gospodarczej w innej drodze niż ustawa lub przyjęcie, że ustawodawca zwykły w tym zakresie mógł dokonać subdelegacji swoich uprawnień na organ stanowiący gminy. Z tego względu art. 6 ust. 1 ustawy nie uprawnia rady gminy do ograniczenia swobody działalności gospodarczej wskaźnikiem "powierzchni sprzedaży" w planie zagospodarowania przestrzennego i to niezależnie od faktu, że działalność gospodarcza nie zawsze łączy się w prawem własności. Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.), dalej ppsa stwierdził nieważność § 13 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wyklucza on lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m2. Nie uznał natomiast Sąd za zasadne zarzutów naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 17 pkt 2 i art. 17 pkt 7 litera d oraz art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy. Ustalenia planu miejscowego dotyczą istotnie terenów położonych w pasie drogi krajowej Nr X i przyległych do niego. Droga krajowa Nr X przebiega w granicach miasta C., która jest miastem na prawach powiatu. Stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2004 nr 204,poz.2086 z zm.) w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Droga krajowa Nr X w obrębie miasta C. nie jest ani autostradą, ani drogą ekspresową ( rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. – Dz. U. nr 128, poz.1334 ) w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych ( załącznik ). Skoro przedmiotowy odcinek drogi krajowej nr X znajduje się w zarządzie prezydenta miasta, którego zadania wynikające z zarządu drogi zgodnie z art. 21 ustawy o drogach publicznych wykonuje Miejski Zarząd Dróg to uzgodnienie dokonane przez tą jednostkę organizacyjną ( pismo z dnia [...] 2005 r. nr [...]) czyni zadość wymogom obowiązującej ustawy. Obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 – mimo iż są to zagadnienia określone obligatoryjnie – nie jest bezwzględny. " Obligatoryjność" jest uzależniona od warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli więc np. plan w ogóle nie przewiduje zabudowy to brak uzasadnienia na umieszczenie w nim parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy ( art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy ). Inaczej mówiąc plan miejscowy musi zawierać obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 – brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem ( por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 154 ). W § 21 zaskarżonej uchwały Rada Miasta postanowiła nie ustalać stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem, co uzasadniła, w odpowiedzi na skargę, brakiem wzrostu wartości nieruchomości na tym terenie. Przyjęcie braku wzrostu wartości nieruchomości zostało oparte na sporządzonej opinii dotyczącej prognozy skutków finansowych uchwalenia przedmiotowego planu ( opinia z [...] 2005 r., pkt [...] str. [...]). Zdaniem składu orzekającego dla oceny zgodności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, zasadniczego znaczenia nie ma czy w przypadku braku w terenie objętym planem okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, rada umieści w planie ustalenie negatywne w tym zakresie ( jak w kontrolowanej uchwale ), czy też ustalenia te pominie. Ważne jest natomiast by podstawa dla takich rozstrzygnięć wynikała z materiałów planistycznych. Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 151 ppsa w tej części skargę oddalono. W części w której skargę uwzględniono – stwierdzając nieważność § 13 uchwały w zakresie wykluczającym lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 - Sąd nie orzekł, zgodnie z art. 152 ppsa, czy i w jakim zakresie uchwała nie może być wykonywana, jako że przedmiotem kontroli był akt prawa miejscowego ( art. 61 § 2 pkt 3 ppsa ).