II OSK 232/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Jolanta Sikorska ( spr.) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 1427/03 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowa uchylenia decyzji własnej z dnia 21 stycznia 1993 r., nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 1427/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę L. B. na wydaną w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej z dnia 21 stycznia 1993 r. odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wskazał, że w dniu 22.04.2002r. wpłynął do organu wniosek strony o przyznanie uprawnień kombatanckich w sprawie zakończonej decyzją własną Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 21.01.1993r. W uzasadnieniu wniosku strona powołała okoliczności, które podniosła już w postępowaniu weryfikacyjnym. Nie powołała się na ustawowe podstawy wznowienia postępowania, ani też na podstawy stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji. W tej sytuacji – stosownie do dyrektyw wynikających z art. 234 § 1 k.p.a. - Kierownik Urzędu zakwalifikował ów wniosek jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 k.p.a. Nie uwzględnił jednak wniosku uznając, że strona nie wykazała, by za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu okoliczności, na które powołuje się strona takiej oceny nie uzasadniają. Organ ponadto zauważył, że postępowanie, w wyniku którego została wydana kwestionowana decyzja, nie zostało dotknięte wadliwością. Decyzja ta była również zgodna z obowiązującym prawem, które nie uległo zmianie. Wskazał, że takie też stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 marca 1994r. oddalił skargę L. B. na w/w decyzję z dnia 21.01.1993r., zarówno w przedmiocie służby skarżącego w Armii Krajowej, jak też służby w Armii Radzieckiej, a wyrok powyższy ma wiążący charakter dla Sądu, organu, jak i uczestników postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. B. podniósł, że za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony, w szczególności dlatego, że innym osobom, które mają podobny przebieg działalności i walki o suwerenność i niepodległość Polski przyznano uprawnienia kombatanckie. Wskazany przez stronę świadek K. C. posiada zaświadczenie kombatanckie Nr [...] z dnia 07.04.1999r. Skarżący podał, że wspólnie z K. C. oraz innymi osobami należał do organizacji podziemnej - Związku Obrońców Wolności, który działał na terenie powiatu K. Doręczył organowi kserokopię fragmentów książki "Harcerstwo Polskie Brześć - Kobryń", która potwierdza przynależność K. C. do Grupy H. w powiecie K. Podał, że jako młody chłopak był w tej organizacji kurierem, a jego zadaniem było dowożenie poczty, organizowanie i dowożenie wspólnie z rodzicami żywności i odzieży oraz ukrywanie broni. Podał, że świadkowie W. B. i A. G. potwierdzili, że w latach 1950-1952 należał do organizacji Związek Obrońców Wolności na Polesiu i że był kurierem oddziału dowodzonego przez Z. S., pseudonim Ż. na terenie Polesia. Przyznał, że co prawda oficjalnie Armia Krajowa została rozwiązana w 1945r., jednak walkę o suwerenność prowadziły jeszcze inne organizacje podziemne w granicach państwa polskiego sprzed 1939r. Podał, że urodził się na tych terenach w Rzeczpospolitej Polskiej przed Il-gą wojną światową i prowadził działalność w organizacji podziemnej w swoich rodzinnych stronach. Podniósł, że jeśli uprawnienia kombatanckie przyznano innym osobom za walkę o niepodległość na terenie powiatu k., to odmowa przyznania tych uprawnień jemu, narusza jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych – równości obywateli wobec prawa zapisaną w art. 32 Konstytucji RP. Zarzucił, że nieuznanie represji, których doznał w Armii Radzieckiej jest niezgodne z przepisami ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach. Dodał, że do Armii Radzieckiej został wcielony w 1955r. siłą jako obywatel Polski. Nigdy nie zrzekł się obywatelstwa polskiego. Za swoje polskie obywatelstwo, przekonania polityczne i religijne był podczas służby wojskowej w latach 1955-57 prześladowany, więziony w aresztach, gdzie stracił zdrowie, co potwierdza w złożonym oświadczeniu świadek K. C. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy, pełnienie służby w armiach sojuszniczych uznawane jest za działalność kombatancką. W latach 1955-57 Armia Radziecka była armią sojuszniczą więc okres ten powinien także być zaliczony do uprawnień kombatanckich. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2003r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 22.01.2003r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, uznając wniosek za niezasadny. Wskazał, że dotychczasowe ustalenia odpowiadają stanowi faktycznemu, a decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej zgodna jest z obowiązującym prawem. W skardze na powyższą decyzję L. B. wniósł o jej uchylenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna. Wskazał, że jedną z ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 tego Kodeksu zasada trwałości decyzji ostatecznej, zgodnie z którą ostateczne decyzje administracyjne mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź z przepisów szczególnych, do których Kodeks odsyła. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a. Zmiana lub uchylenie decyzji na tej podstawie prawnej może dotyczyć decyzji zarówno wadliwych, jak i prawidłowych. Zastosowanie powyższych przepisów do decyzji wadliwej może nastąpić tylko wówczas, gdy wady takiej decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają podstawy do jej wzruszenia w oparciu o inne przepisy Kodeksu. Z treści powołanych przepisów wynika, że wzruszenie decyzji ostatecznej w tym trybie możliwe jest tylko wtedy, gdy za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z przepisów tych również wynika, że ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej należy do organu administracji orzekającego w sprawie. Zatem postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew powyższym zasadom, skarżący domagając się uchylenia decyzji ostatecznej z 21 stycznia 1993r. podniósł zarzuty, które były już przedmiotem oceny w ostatecznie zakończonym postępowaniu głównym (rozpoznawczym), tj. działalność na rzecz suwerenności i niepodległości Polski poza granicami kraju w okresie powojennym i służbę w Armii Radzieckiej w latach 1955-1957. Wprawdzie zarzucał obu decyzjom obrazę prawa procesowego i materialnego, co jego zdaniem - narusza jego słuszny interes i uzasadnia uchylenie tych decyzji, to jednak zarzuty te - jako nie uwzględniające specyfiki omówionych wyżej zasad weryfikacji decyzji na mocy art. 154 i 155 k.p.a. nie miały w ocenie Sądu pierwszej instancji znaczenia w rozpoznawanej sprawie. W istocie bowiem skarżący domagał się ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich, co w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe. Sąd ten wskazał, że nie wyłącza to możliwości kwestionowania tych decyzji w innych trybach nadzwyczajnych, o których mowa w kodeksie postępowania administracyjnego. Uznał za uzasadnioną ocenę organu co do braku podstaw, w stanie faktycznym i prawnym sprawy, że za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes skarżącego, gdyż – jak podkreślił - przedmiotem niniejszego postępowania są przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy. Mając powyższe na uwadze, skargę oddalił. L. B. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 154 § 1 k.p.a. przez uznanie, że za uchyleniem decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie przemawia słuszny interes skarżącego oraz zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 42, poz. 371 z późn. zm.). Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że we wniosku o stwierdzenie w trybie art. 154 k.p.a. nieważności decyzji ostatecznej z dnia 21.01.1993r. podał, że za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony, w szczególności dlatego, że innym osobom, które mają podobny przebieg działalności i walki o suwerenność i niepodległość Polski za tzw. linią Curzona przyznano uprawnienia kombatanckie. Powołał się na oświadczenie świadka K. C., któremu wydano zaświadczenie kombatanckie. Podał, że zadał sobie wiele trudu, żeby zdobyć dokumenty i odnaleźć świadków, którzy mogli potwierdzić fakt jego działalności w Armii Krajowej oraz organizacji podziemnej Związek Obrońców Wolności na terenie powiatu k. na kresach wschodnich. Doręczył dowody, z których wynikało, że był kurierem oddziału dowodzonego przez Z. S. pseudonim Ż. na terenie Polesia. Podniósł także, że przyznanie uprawnień kombatanckich innym osobom za walkę o niepodległość na terenie powiatu k. i odmówienie jemu takich uprawnień narusza interes społeczny oraz jego słuszny interes i jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych - równości obywateli wobec prawa, zapisaną w art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych, co Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić i uznać, że decyzja ta jako wadliwa powinna zostać uchylona. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie uchylił jednak swojej wcześniejszej decyzji uznając, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie skarżącego zachodziły łącznie dwie przesłanki do wzruszenia decyzji ostatecznej: została wydana decyzja, na podstawie której strona nie nabyła praw oraz za uchyleniem decyzji przemawiał słuszny interes strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Wnoszący skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, przy czym jako przepis postępowania, do którego zarzut ten się odnosi, wskazał przepis art. 154 § 1 k.p.a., którego naruszenie miałoby polegać na uznaniu, że za uchyleniem decyzji organu nie przemawia słuszny interes skarżącego. Należy wyjaśnić, że wskazane w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisy postępowania odnoszą się do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przepisy tej ustawy regulują postępowanie przed sądami administracyjnymi. To te przepisy, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – stosuje sąd prowadząc postępowanie, w ramach którego dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd zatem przy rozpoznawaniu skargi sądowo-administracyjnej bezpośrednio nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, choć dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego stanowiącego przedmiot skargi bada, czy organ administracji publicznej rozpoznając indywidualną sprawę prawidłowo przepisy tej procedury zastosował. Powyższy błąd autora skargi kasacyjnej nie uniemożliwia merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż z kontekstu jej treści wynika jednoznacznie, że zarzuca się w niej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. decyzji o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich naruszono tenże art. 154 k.p.a. przez przyjęcie braku określonych w nim przesłanek do zmiany decyzji podjętej w trybie zwykłym. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutu w wyżej rozumianym znaczeniu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten jest zasadny. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), trafnie uznając, że brak było podstaw do zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich, której to decyzji niniejsze postępowanie dotyczy. Zważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja ostateczna wydana w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Przepis art. 154 k.p.a. jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Tak jak wzruszenie decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania, czy tez stwierdzenia jej nieważności, dotyczy decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, tak przepisy art. 154 i 155 k.p.a. dotyczą wzruszenia (uchylenia, zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych - nie dotkniętych żadnymi wadami. Jednakże należy mieć na uwadze, co trafnie podkreśla w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. OSK 1667/04 (nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko z urzędu w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem tego Sądu: "nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych, dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego - ustawy)." Powyższe wskazuje, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a. może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa (glosa S. Jędrzejewskiego do wyroku NSA z dnia 21.3.1995 r., SA/Po 2119/94, OSP 1996, nr 4, poz. 77). W niniejszej sprawie, decyzja z dnia 21 stycznia 1993r., o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich jest decyzją związaną, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 1 i 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 z późn. zm.). W tej sytuacji bezprzedmiotowe jest analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji z dnia 21 stycznia 1993r., przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, bowiem nawet gdyby ustalono, że w/w przesłanki mają miejsce, to zmiana lub uchylenie tej decyzji spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, co stanowiłoby w tym przypadku bez wątpienia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania uznać należy za niezasadny. W świetle tego co powiedziano wyżej za niezasadny uznać również należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, skoro przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja administracyjna wydana w trybie art. 154 k.p.a., a zatem w trybie nadzwyczajnym, którego celem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony. Skoro w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna jest weryfikowana wyłącznie z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony a nie z punktu poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy za chybiony. Skoro zatem zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest prawidłowe, a skarga kasacyjna pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.