I OSK 143/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Joanna Runge - Lissowska NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 26/07 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w G. na czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta G. w przedmiocie zwrotu nadpłaty za wydanie kart pojazdów postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 26/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta G. - pismo z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie kart pojazdów. Spółka "[...]" podniosła w skardze, iż pismo to jest aktem administracyjnym, o jakim stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie pełnomocnik skarżącej uiścił wpis od skargi w kwocie 100 zł. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zgodnie z art. 221 p.p.s.a. pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej. W sprawie, zważywszy na jej przedmiot, należny wpis stały od wniesionej skargi wynosił 200 zł stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Wobec tego, że skarga podlegała wpisowi stałemu, a wniesiona została przez pełnomocnika będącego adwokatem upoważnionego do występowania w imieniu skarżącej, to pełnomocnik miał obowiązek opłacić skargę należycie bez wezwania. Za wypełnienie tego obowiązku nie może być uznane uiszczenie opłaty w zaniżonej kwocie. Uiszczenie opłaty stanowiącej wpis stały w kwocie niższej od wymaganej jest tożsame z jej brakiem. Na postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Spółka "[...]" wniosła skargę kasacyjną. W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie: art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie, art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, art. 221 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż skarga nie została należycie opłacona oraz § 2 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, iż ma on zastosowanie w sprawie, a wskutek tego pominięcie § 2 ust. 1 pkt 6 tegoż rozporządzenia. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka "[...]" zakwestionowała pogląd, iż pismo z dnia 12 grudnia 2006 r. jest skargą na czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta G., a w konsekwencji, że należało uiścić wpis stały w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r.). Wskazała nadto, iż w dniu 28 września 2006 r. wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta G. o zwrot nadpłaty za wydanie kart pojazdów. W odpowiedzi Dyrektor Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta G. stwierdził, iż pobranie opłaty było zasadne (pismo nr [...]). Dnia 30 października 2006 r., na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a., skarżąca wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z listopada 2006 r. organ poinformował, iż żądanie zwrotu poniesionych opłat za wydanie kart pojazdu nie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Skarżąca w zakreślonym terminie wniosła skargę do sądu administracyjnego nazywając ją "skarga na czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta G.". Podała, iż w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty i czynności inne niż w art. 3 § 1 pkt 1 - 3, a więc nie mające charakteru decyzji lub postanowień. Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odpowiada brzmieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co pozwala na powołanie orzecznictwa wydanego na kanwie tego przepisu. W oparciu o jego treść uznano, że przez "czynność" należy rozumieć czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji publicznej, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdaniem skarżącej, w sprawie za czynność materialno-techniczną należało uznać zwrot nadpłaty za wydane karty pojazdu, ale nie odmowę zwrotu nadpłaty, co wymaga decyzji administracyjnej. W konsekwencji Sąd błędnie przyjął, że skarga spełnia przesłanki z art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. Pismo skarżącej należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność organu (art. 3 § 2 ust 8 p.p.s.a.). W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie, lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Skarżąca wskazała, iż w skardze wniosła o rozpoznanie sprawy w granicach wniosku z dnia 28 września 2006 r. i ustalenie istnienia jej uprawnień do zwrotu nadpłaty w trybie art. 74 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa lub zobowiązanie organu do wydania decyzji w zakresie zwrotu nadpłaty za wydanie kart pojazdów w określonym terminie. Przewidziany w art. 74 pkt 3 Ordynacji podatkowej tryb powstania nadpłaty jest związany z kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał orzeka m.in. o zgodności ustaw podatkowych z Konstytucją RP i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Orzeczenie Trybunału o niezgodności tychże ustaw z Konstytucją i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi skutkuje utratą mocy obowiązującej ustawy w całości lub w części. To z kolei może prowadzić do tego, że zmienia się albo w całości wygasa ciążący na podatniku obowiązek podatkowy. W wyniku tego podatnik, który zapłacił podatek na podstawie aktu prawnego zakwestionowanego przez Trybunał, nabywa prawo do zwrotu nadpłaconego podatku. Uiszczone przez niego świadczenie nie ma podstawy prawnej, a zatem jest zapłacone nienależnie. Zdaniem skarżącej, jeżeli organ kwestionował istnienie lub wysokość nadpłaty objętej wnioskiem powinien wydać decyzję odmawiającą jej zwrotu w całości lub w części. Prezydent Miasta G. decyzji nie wydał, a zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku należało traktować jako skargę na bezczynność organu. Przepis § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. stanowi, iż od skargi na bezczynność organu administracji publicznej pobierany jest wpis w kwocie 100 zł. Pełnomocnik skarżącej wraz ze skargą uiścił na konto Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpis w takiej wysokości, co - zdaniem spółki "[...]" - czyni odrzucenie skargi z tego powodu bezzasadnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Dalszy wywód uzasadnienia wymaga wskazania, że uchwałą z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził budzące kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych zagadnienie, iż skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stąd też Sąd nie miał wątpliwości, że nie zachodziła niedopuszczalność skargi w sprawie. Odrzucając skargę postanowieniem z dnia 26 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał brak należytego opłacenia skargi jako przyczynę jej odrzucenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonaną kwalifikację pisma jako skargi wniesionej w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należało zaaprobować. "[...]" Sp. z o.o. oznaczyła pismo z dnia 2 czerwca 2007 r. jako "skargę na czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta G.". W dalszej części powołała jako podstawy prawne żądania: art. 149 p.p.s.a. (odnoszący się do skarg na bezczynność organów administracji) oraz, jednocześnie, art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowiący o możliwości uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Żądania skargi obejmowały rozpoznanie sprawy w granicach wniosku z dnia 28 września 2006 r. i ustalenie istnienia uprawnienia skarżącej do zwrotu nadpłaty w trybie art. 74 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa lub zobowiązanie organu do wydania decyzji w zakresie zwrotu nadpłaty za wydanie kart pojazdów w określonym terminie. Wbrew przekonaniu "[...]" Sp. z o.o. prezentowanemu w skardze kasacyjnej, powołane wnioski oraz przytoczone postawy prawne nie były jednoznaczne, co utrudniło sklasyfikowanie złożonego pisma. Co prawda, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji powołując się na art. 149 p.p.s.a., jednakże jednocześnie powołała podstawę prawną z konkurencyjnego art. 146 § 2 p.p.s.a., domagając się uznania uprawnienia w trybie właściwym dla skargi na akt lub czynność materialno-techniczną. Wniosek uzasadniła na stronie 15 skargi, podając, iż w oparciu o ten przepis, w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do uznania w wyroku uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Ponadto, czynności podejmowane w postępowaniu administracyjnym (wezwanie do usunięcia naruszenia) i ich powołanie w skardze sugerowały, iż skarżąca miała zamiar zaskarżenia aktu administracyjnego. Analiza wywodów skargi z dnia 12 grudnia 2006 r. doprowadziła Sąd do przekonania, iż została ona wniesiona w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W istocie bowiem "[...]" Sp. z o.o. zaskarżyła akt administracyjny obejmujący odmowę zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, jaki stanowiło pismo Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2006 r. Skarżąca kwestionowała możliwość odmowy w takiej formie, domagając się uznania, iż w konsekwencji zachodzi bezczynność organu obowiązanego do wydania decyzji administracyjnej (stąd powołanie art. 149 p.p.s.a. oraz wniosek o zobowiązanie organu do wydania decyzji w zakresie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdów w określonym terminie skargi). Było to jednak dodatkowe żądanie, nie zmieniające charakteru skargi, która dotyczyła aktu administracyjnego. Mając na względzie powyższe, Sąd pierwszej instancji trafnie powołał art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i stosownie do jego treści § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Jako, że skarżąca będąc reprezentowaną przez adwokata nie uiściła wpisu w wymaganej tym przepisem wysokości, zachodziła podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 221 p.p.s.a. Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż pismo Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2006 r. powinno być kwalifikowane jako akt administracyjny, a nie czynność materialno-techniczna, bowiem organ zajął w ten sposób określone stanowisko w odniesieniu do uprawnienia skarżącej. Kwestia ta nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. na równi potraktowano akty jak i czynności (materialno-techniczne) organów administracji publicznej. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji postanowienia.