II OSK 1629/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 907/06 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpoznania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną. W postępowaniu wszczętym na wniosek J. S. o zmianę kierunku spływu wody na jego nieruchomość Wójt Gminy S., decyzją z dnia [...], umorzył postępowanie prowadzone w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających spływowi wody na działkę nr [...] położoną we wsi M. L.. Organ prowadzący postępowanie w dniu 14 czerwca 2006 r. przeprowadził oględziny działki nr [...] będącej własnością J. S. w pobliżu betonowego płotu graniczącego z działką nr [...], należącą do H. S.. Pomiary wysokości terenu wskazały na spadek istniejącego poprzednio terenu. Wywyższenie działki nr [...] i [...] będącej własnością H. S. w stosunku do poprzedniego stanu wynosi od 13 do 20 cm i utwardzone zostało żużlem. Spadek poprzeczny utwardzonego placu skierowany jest w kierunku ogrodzenia z działką nr [...]. W czasie obfitych opadów wywyższenie placu powoduje gwałtowniejszy spływ wody na działkę nr [...], ale nie zmienia kierunku spływu wody, na gruncie tym może jedynie okresowo zmieniać się jej ilość. Kierunek odpływu wody powierzchniowej znajdującej się na działce nr [...] nie został zmieniony i zachowuje nadal spadek istniejącego poprzednio terenu. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji uznał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i umorzył je. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. złożył J. S., zarzucając obrazę przepisów art. 29 ust. 1–3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Wskazał, że organ pierwszej instancji, pomimo właściwych ustaleń faktycznych, wyciągnął błędne wnioski i dokonał niewłaściwej interpretacji tego przepisu. Podniósł, że w związku z nałożeniem przez H. S. nawierzchni żużlowej (ze zmniejszoną przepuszczalnością wody) woda opadowa praktycznie w całości odprowadzana jest na działkę nr [...]. Stwierdził również, że odprowadzane na teren działki nr [...] wody opadowe są zanieczyszczone odpadami pochodzącymi z nieruchomości sąsiedniej w stopniu, który uniemożliwia jej rolnicze wykorzystanie. Decyzją nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Wójta Gminy S., nr [...], z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających spływowi wody powierzchniowej na działkę nr [...] oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w uzasadnieniu swej decyzji wskazało, że mimo tego, iż organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny działek i załączył szkic pomiarów wysokości terenu, to nie ustosunkował się jednak do całego materiału procesowego i nie uzasadnił należycie, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Nie ustosunkował się bowiem do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w trakcie oględzin, nie wyjaśnił, czy utwardzenie żużlem działki H. S. było zgodne z prawem, oraz czy miało ono wpływ na stan wody na gruncie, a także tego, czy spadki poprzeczne utwardzonego placu w kierunku działki nr [...] powstały w sposób naturalny, czy też są skutkiem utwardzenia terenu żużlem. Organ odwoławczy odmówił natomiast uwzględnienia zarzutów odwołania dotyczących uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie o badania próbek gleby wskazując, iż postępowanie w trybie art. 29 Prawa wodnego dotyczyło tylko zmiany stanu wód i nie mogą być w nim brane pod uwagę sprawy związane z zanieczyszczeniem gleby. W dniu 19 września 2006 r. skargę na powyższą decyzję złożył H. S. wnosząc o jej uchylenie. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd stwierdził w motywach wyroku, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadą jest, iż organ odwoławczy rozpatrując odwołanie ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną w jej całokształcie, wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 pkt 1–3 K.p.a. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od tej zasady, który jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji spełnienia zawartych w tym przepisie przesłanek. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że przepis art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka może zaistnieć tylko wówczas, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w jego kompetencji. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi jednak jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenie go w znacznej części konieczne jest, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Zdaniem WSA taka sytuacja nie ma zaś miejsca w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy domagając się od organu I instancji ponownego wydania rozstrzygnięcia nie wskazuje nawet w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające należałoby jeszcze w niniejszej sprawie przeprowadzić. Wskazuje on wprawdzie na określone braki w zakresie wnioskowania na podstawie ustalonych faktów, ale brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego albo nieprawidłowości w dokonaniu tejże oceny nie są podstawą do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał, iż zaistniała konieczność ponowienia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, jak tego wymaga przepis art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Wymieniony wyrok zaskarżyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.. Skargę kasacyjną oparło na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z przyjęciem, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Skarżące Kolegium stwierdziło, że nie można zgodzić się z zarzutem, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi odwoławczemu na podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego. Zdaniem Kolegium brak było podstaw do umorzenia przez organ I instancji postępowania w sprawie z uwagi na niewyjaśnienie – zgodnie z przepisem art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) – czy istotnie właściciel gruntu dokonał zmian stanu wody na gruncie i na czym te zmiany polegały. Kolegium w swojej decyzji wskazało na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia czy utwardzenie działki miało wpływ na stan wody na gruncie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji organ odwoławczy nie przesądzał o treści rozstrzygnięcia sprawy a jedynie wskazywał na konieczność poczynienia ustaleń niezbędnych dla podjęcia jednoznacznego rozstrzygnięcia czy zmiana stanu wód na gruncie została dokonana, czy też nie, a więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, niezbędnej dla rozstrzygnięcia sprawy ewentualnego zakłócenia stosunków wodnych. Organ odwoławczy jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę w oparciu o pełny stan faktyczny w sprawie. Podjęta przez Kolegium decyzja kasacyjna, skutkiem której nastąpiło przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie naruszała art. 138 § 2 K.p.a. Wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że jedyną przesłanką zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. był brak dokonania przez organ I instancji wszechstronnej oceny materiału dowodowego albo nieprawidłowości w dokonaniu tejże oceny jest nieuzasadnione. Okoliczność ta przesądza, że brak jest uzasadnienia poglądu, na którym opiera się zaskarżony wyrok, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. została wydana z "innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). Wobec wymienionych zarzutów skarżące SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku, oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. stwierdzając, że przewidziana tymi przepisami możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy powinna być stosowana tylko wyjątkowo, w warunkach ściśle określonych przepisem § 2 art. 138 K.p.a. Organ odwoławczy rozpoznaje bowiem sprawę ponownie w jej całokształcie i może uzupełniać postępowanie dowodowe, korzystając nadto ze szczególnej regulacji prawnej zawartej w art. 136 K.p.a. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może więc nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zasadnie stwierdził, iż organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie wykazał w przekonywujący sposób, że rozpoznanie sprawy wymagało ponowienia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. W sprawie przeprowadzone zostało bowiem postępowanie dowodowe a jego ewentualne uzupełnienie było możliwe również w toku postępowania odwoławczego – bezpośrednio przed SKO lub organem I instancji w trybie art. 136 K.p.a. Skarga kasacyjna nie wykazała, że przeprowadzona przez Sąd I instancji ocena postępowania odwoławczego w rozpoznawanej sprawie była wadliwa. Nieuzasadniony jest też więc zarzut naruszenia przez ten Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisu proceduralnego mogącym mieć istotny wpływ na jej treść. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.