II SA/Łd 931/06

Dnia 26 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant asystent sędziego Joanna Wegner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...], z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego T. D. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...], z dnia [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w gospodarstwie rolnym wraz z przyłączami oraz zjazdem na działkę, przewidzianej do realizacji na działkach nr 70 i 71/1 przy ul. A 72 w Ł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. złożył T. D. Wskazując na treść par 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł, że istnieje możliwość wyznaczenia innej linii zabudowy dla planowanej inwestycji niż jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Ponadto wskazał, że zaskarżona decyzja pozbawia go możliwości zagospodarowania nieruchomości i jej rolnego wykorzystania, pozostając w sprzeczności z treścią art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszając także art. 2 pkt 1 tejże ustawy. W ocenie organu odwoławczego planowana przez skarżącego na działkach nr 70 i 71/1 inwestycja obejmująca budowę domu mieszkalnego wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa musi bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W przedmiotowej sprawie, jak wykazała przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w obszarze wyznaczonym w pasie ponad trzykrotnej szerokości działek objętych wnioskiem na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. A) występuje zabudowa mieszkaniowa o cechach zbliżonych do wnioskowanej. Planowana inwestycja nie zachowuje jednak istniejącej wzdłuż ul. A linii zabudowy, gdyż planowany budynek przewidziany jest do realizacji w odległości ok. 180 m od ulicy. W ocenie organów obu instancji możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy istnieje jedynie pod warunkiem, że wynika to z przeprowadzonej analizy. Ta natomiast, zarówno w części opisowej jak i graficznej, wskazała na istnienie wzdłuż ul. A zabudowy zagrodowej lokowanej w odległości nie większej niż 50 m od ulicy. Wobec tego objęta wnioskiem inwestycja, planowana z uwagi na kształt działki, w odległości około 180 m od drogi, znacznie by tą wyraźnie utrwaloną linię zabudowy, przekraczała. Organy podkreśliły, iż projektowany budynek wyłamywałby się więc z otoczenia w sposób rażący i mogący spowodować dysonans przestrzenny oraz zapoczątkować niekorzystny proces "rozproszenia" zabudowy. Tym samym nie spełniał wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, sformułowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność powyższa skutkować musiała odmową ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Stwierdzono ponadto, że w sprawie niniejszej brak było przewidzianej w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwości wyłączenia zasady dobrego sąsiedztwa. Warunku tego nie stosuje się bowiem do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Według pisma Urzędu Statystycznego w Ł. z dnia 9 maja 2006r. znak: [...], przeciętna powierzchnia gospodarstwa rolnego w Ł. w dniu 20 maja 2002 r. wynosiła 3,2 ha. Powierzchnia działek objętych wnioskiem T. D. obejmowała zaś łącznie 1,0163 ha, była zatem znacznie mniejsza niż wskazana wyżej średnia. Okoliczność ta wyłączała więc możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 29 września 2006 r. T. D. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił przy tym naruszenie art. 6 ust. 2 pkt.1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań, w szczególności funkcjonalnych oraz gospodarczo-społecznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postulowało jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej ale również decyzji ją poprzedzającej. Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji publicznej w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiąc w przepisie art. 59 ust. 1, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tejże ustawy stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z punktu widzenia warunków, które zdecydowały o odmowie ustalenia warunków zabudowy w zaskarżonej decyzji omówienia wymaga przesłanka tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" opisana w przywołanym powyżej przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1, a w szczególności pojęcie "linii zabudowy". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy bowiem wyprowadzić wniosek, iż strona skarżąca domagając się wydania decyzji o warunkach zabudowy spełniła wszystkie pozostałe warunki uzasadniające pozytywne załatwienie złożonego wniosku. Konkluzja organów wyprowadzona w tym zakresie nie wzbudza uwag krytycznych. Analizując przesłankę "dobrego sąsiedztwa" należy raz jeszcze wskazać na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, który pozwala organowi wydać decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W dalszej części przepis ten odwołuje się do kryteriów, które mają określać wymagania nowej, projektowanej zabudowy wskazując na konieczność kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika, iż dla nowej zabudowy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy jeżeli stanowić ona będzie kontynuację dotychczasowych funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Doprecyzowując warunki, jakie winna spełniać nowa zabudowa ustawa mówi o kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Rodzi się zatem pytanie jak należy rozumieć pojęcie "linia zabudowy", w sytuacji gdy ustawa nie podaje legalnej definicji tego pojęcia. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stanowi w par. 1 ust. 1, iż określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania :linii zabudowy. W przepisie par. 4 tegoż rozporządzenia wskazuje się natomiast, iż "obowiązującą linię nowej zabudowy" na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust 2), jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ponadto rozporządzenie stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy terenu, o której mowa w par. 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia (ust. 4). Porównanie zapisów art. 61 ust. 1 k.p.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i par. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzi do wniosku, iż ustawodawca posługuje się pojęciem "linii zabudowy", podczas gdy prawodawca w tym miejscu aktu wykonawczego mówi o "obowiązującej linii nowej zabudowy". Rodzi się zatem wątpliwość jaka jest wzajemna relacja obu pojęć. Skoro jednak w przepisie par. 1 tegoż rozporządzenia określającym jego zakres mówi się o wymaganiach dotyczących ustalania "linii zabudowy", to nie może budzić wątpliwości, iż przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia wykonując funkcję komplementarną wobec treści ustawy, z całą pewnością jedynie wyjaśniają zawarte w ustawie pojęcie "linia zabudowy", a w szczególności wskazują kryteria pozwalające wyznaczyć ową "linię zabudowy". Hierarchiczne ukształtowanie źródeł prawa jednoznacznie wskazuje na to, iż zapisy rozporządzenia nie mogą pozostawać w sprzeczności z zapisami aktu wyższego rzędu, a w szczególności rozporządzenie nie może posługiwać się pojęciami nieznanymi tej ustawie, która stanowi podstawę do jego wydania. Rozważania powyższe wydają się konieczne bowiem może powstać wątpliwość co do tożsamości zakresu znaczeniowego pojęć, jakimi w tym zakresie posługuje się ustawa i rozporządzenie. Nie budzi wątpliwości, iż pod pojęciem "linii zabudowy" należy rozumieć linię powstałą z przedłużenia istniejącej już zabudowy, w części najbardziej zbliżonej do drogi publicznej, wyznaczającą odległość zabudowań od pasa drogowego. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza w istocie wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, którym winna być pozostała część nieruchomości inwestora znajdująca się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Tym samym do inwestora należy określenie tego w jaki sposób dokona lokalizacji planowanej inwestycji na terenie należącej do niego nieruchomości, w szczególności uwzględniając wynikającą z ustawy – Prawo budowlane konieczność oddalenia się z inwestycją do granic nieruchomości. Z powyższego punktu widzenia wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Skoro bowiem ustawa posługując się pojęciem "linia zabudowy" nie dokonuje dalszego dookreślenia charakteru tej linii, to stosując prawo należy powstrzymać się od dodawania dalszych elementów różnicujących charakter owego pojęcia. Niedopuszczalne jest natomiast przypisywanie temu pojęciu takich elementów dookreślających, które w istocie tworzą nowe pojęcie, sprzeczne z tym, które jest przedmiotem definiowania. Zawarte w rozporządzeniu pojęcie "obowiązująca linia nowej zabudowy" w potocznym rozumieniu mogłaby natomiast wskazywać, iż poprzez działania prawodawcy inwestorowi odebrana została możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji we wskazany powyżej sposób, a inwestycja, aby mogła w ogóle powstać, winna być zlokalizowana wyłącznie w linii istniejącej już zabudowy. Tym samym wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby możliwe jedynie wówczas gdyby planowana inwestycja miała zostać zlokalizowana wyłącznie w linii zabudowy. Na marginesie wypada wskazać, iż taki właśnie sposób rozumienia pojęcia "linia zabudowy" wynika z uzasadnienia zakwestionowanych w niniejszym postępowaniu decyzji. Analizując przytoczone powyżej zapisy zarówno ustawy, jak i rozporządzenie należy dojść do wniosku, iż nie występują pomiędzy tymi aktami prawnymi sprzeczności w rozumieniu pojęcia "linia zabudowy". Skoro bowiem zarówno ustawa, jak i rozporządzenie w przepisie par. 1 ust. 1 posługują się jednolitym pojęciem "linia zabudowy", to nie sposób uznać, iż prawodawca w par. 4 rozporządzenia zamierzał wprowadzić nowe, nieznane ustawie pojęcie "obowiązująca linia zabudowy", i tym samym w odmienny niż czyni to ustawa sposób ukształtować możliwość lokalizacji nowej zabudowy. Należy tutaj zwrócić uwagę na to, iż w przepisie par. 4 omawianego rozporządzenia brak jest jakichkolwiek elementów, które różnicowałby zakres pojęciowy obu terminów. Prawodawca koncentrując się na podaniu kryteriów, jakie należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu linii zabudowy nie wskazał w jakikolwiek sposób, iż pojęcie "obowiązująca linia zabudowy", to linia wzdłuż której może być realizowana nowa zabudowa. A tylko wtedy użyty w rozporządzeniu termin "obowiązująca linia zabudowy" należałoby rozumieć tak, jak nakazywałaby to wykładnia językowa. Jednocześnie tylko takie zdefiniowanie tego pojęcia przez prawodawcę prowadziłoby do wniosku, iż mamy do czynienia z kolizją sprzecznych norm prawnych zawartych w aktach prawnych różnego rzędu. W świetle tego co zostało powiedziane powyżej nie sposób zgodzić się z takim rozumieniem pojęcia "linia zabudowy", jakie zostało zaprezentowane przez organy administracji obu instancji i które było bezpośrednią przyczyną odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie można również zgodzić się z zapatrywaniem organów, iż linia zabudowy to w istocie określony obszar, przebiegający wzdłuż nieruchomości inwestora, wyznaczony przez istniejącą już zabudowę znajdującą się na działkach sąsiednich, na którym może być zlokalizowana nowa zabudowa. Aby tego rodzaju ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości mogły być prawnie skuteczne musiałyby wynikać z wyraźnego przepisu prawa. Bez wątpienia przepisu takiego pozbawiona jest zarówno omawiana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i wskazane powyżej rozporządzenie wydane na jej podstawie. Skoro zaś tak, to należy uznać, iż wymagana przepisem art. 61 ust. 1 tejże ustawy kontynuacja linii dotychczasowej zabudowy jest zachowana jeżeli linia ta – wyznaczona w prawem określony sposób – nie została przekroczona przy planowaniu nowej zabudowy. Normą prawną, która mogłaby linię zabudowy ukształtować w odmienny sposób, niż wynika to z kontynuacji dotychczasowej linii zabudowy, mógłby być przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który warunki nowej zabudowy, w tym i linie zabudowy mógłby ukształtować w oparciu o odmienne kryteria i w sposób bardziej restrykcyjny niż czyni to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Póki jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje dla terenu planowanej inwestycji, to możliwości nowej zabudowy winny być kształtowane jedynie w oparciu o te kryteria, które zawiera powyższa ustawa. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.