II OSK 230/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1813/02 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1813/02 oddalił skargę R. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2002 r. ([...]), utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2002 r., którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), dalej zwanej Prawem budowlanym, nakazał R. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze budynku przy ul. L. w K. Jak wynika z uzasadnień powyższych decyzji R. K. dokonał w 1994 r. samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na sklep spożywczy, który użytkuje od 1996 r. W 1997 r. R. K. wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie sklepu spożywczego w parterze budynku oraz baru uniwersalnego w piwnicy budynku przy ul. L. w K. Prezydent K. decyzją z dnia 1 lipca 1999 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 13 stycznia 2000 r., udzielił R. K. pozwolenia na użytkowanie sklepu ogólnospożywczego usytuowanego na poziomie parteru budynku mieszkalnego przy ul. L. w K. zaznaczający, iż nie obejmuje ono pozwolenia na użytkowanie baru w piwnicy tego budynku. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 11 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 349/00 stwierdził nieważność ww. decyzji organów I i II instancji zaś w uzasadnieniu wyroku wskazano, iż winny być podjęte przez właściwe organy działania zmierzające do likwidacji skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń przez zastosowanie przepisu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, który upoważnia do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2002 r., R. K. zarzucał naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa oraz art. 71 ust. 3 i art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, wnioskując o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji. R. K. w skardze, podobnie jak wcześniej w odwołaniu, wskazywał, iż jeszcze przed nabyciem przez niego lokalu w 1993 r. w pomieszczeniach tych poprzednia właścicielka prowadziła sklep spożywczy i kiosk "Ruchu". Następnie R. K. w pomieszczeniach tych przeprowadził szereg prac remontowo-modernizacyjnych. Z uwagi na fakt, iż prace te były wykonywane bez pozwolenia, decyzją Prezydenta m. K. z dnia 20 lipca 1993 r. nakazano skarżącemu wstrzymanie wykonywanych prac oraz przedłożenie dokumentacji technicznej wraz z wnioskiem o pozwolenie na kontynuowanie przedmiotowych prac oraz zmianę sposobu użytkowania. Decyzją Prezydenta m. K. z dnia 30 sierpnia 1995 r. i z dnia 1 września 1995 r. zobowiązano skarżącego do przedłożenia dokumentacji technicznej prac remontowych związanych z odtworzeniem pierwotnego wejścia do budynku od strony ul. L. Pismem z dnia 2 października 1995 r. skarżący przedłożył stosowne dokumenty w związku z czym pismem Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego UM w K. z dnia 11 października 1995 r. przyjęto dokonane przez skarżącego zgłoszenie wskazanych wyżej prac jako "prac remontowych nie wymagających pozwolenia budowlanego". Zgłoszenie przedmiotowych prac remontowych zostało potwierdzone pismem ww. Wydziału UM w K. z dnia 20 marca 1998 r., w którym stwierdzono, że brak jest podstaw do nakazania skarżącemu przywrócenia stanu pierwotnego budynku, gdy to właśnie wykonane przez niego prace remontowe polegały na odtworzeniu pierwotnej formy budynku i że na wykonanie tych prac skarżący "otrzymał zgodę w świetle przepisów Prawa budowlanego". Zdaniem skarżącego, w wyniku przeprowadzonych przezeń prac remontowych nie doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń parteru w budynku przy ul. L. w związku z czym nie było podstaw do zastosowania art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wyrokiem z dnia 1 marca 2004 r. uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponadto wskazał, że ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001 r. wiązała organy orzekające w sprawie, oceną tą też był związany Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Należy więc przyjąć, iż bez znaczenia dla wyniku tej sprawy, pozostaje postępowanie prowadzone w 1993 r. w przedmiocie samowolnej adaptacji pomieszczeń piwnic i parteru budynku. Samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń, powinna zatem zostać zlikwidowana w trybie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Twierdzenia skarżącego jakoby nie dokonał samowolnej zmiany przeznaczenia pomieszczeń mieszkalnych na parterze budynku na sklep spożywczy, zdaniem Sądu, nie zasługują na wiarę. Z akt sprawy wynika, że działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a w 1993 r. skarżący pisze o remoncie "mieszkania nr [...], a nie lokalu użytkowego. O samowolnej zmianie pomieszczeń mieszkalnych na sklep spożywczy świadczą też protokoły z oględzin przeprowadzonych w dniach 21 listopada 1997 r., 30 listopada 1998 r., 26 października 1998 r. i z dnia 9 kwietnia 1999 r. Ponadto z protokołu oględzin z dnia 26 października 1998 r. wynika, że sklep spożywczy funkcjonuje w mieszkaniu od lutego 1996 r. Skarżący nie wykazał też, że w sensie prawnym doszło już wcześniej (przed nabyciem przez skarżącego udziałów we własności nieruchomości) do zmiany sposobu przeznaczenia tych pomieszczeń. Skoro do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń doszło w 1996 r. to w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie Sądu, nie było też możliwości przywrócenia istniejącego stanu użytkowania do stanu zgodnego z prawem przez odpowiednie zastosowanie art. 51, bowiem zgodnie z art. 71 ust. 1, przepis art. 32 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, a zgodnie z ust. 4 pkt 2 tego przepisu przesłanką do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, jest wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji gdy budynek stanowi współwłasność w częściach ułamkowych i nie doszło w nim do wyodrębnienia własności poszczególnych lokali, służących wyłącznie do użytku ich właścicieli ani też do prawnego podziału budynku do użytkowania między poszczególnych współwłaścicieli, przedmiotowe prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, chociaż uzasadnienie jej nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 kpa, jednak to nie mogło w tym przypadku mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako ppsa. R. K. reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę kasacyjną od powyższego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2004 r. zarzucając mu naruszenie przepisów: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na błędnym zastosowaniu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że skarżący dokonał zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, i że w efekcie istnieją przesłanki do wydania decyzji nakazującej skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 kpa, przez zaniechanie sporządzenia należytego uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji i mimo jednoznacznego stwierdzenia tego naruszenia nieuwzględnienie skargi. Wskazując na powyższe naruszenia w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wnosi o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie skarżonych orzeczeń i umorzenie postępowania, – zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod uwagę przesłanki nieważności postępowania, wymienione w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności wskazujących na nieważność postępowania. Stosownie do art. 133 § 1 ppsa, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co w tym przypadku może stanowić wyjaśnienie tego, co podnosi się w skardze kasacyjnej, że mimo naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa, Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie kontrolowanej przez Sąd decyzji, nie jest jedynym i wyłącznym źródłem informacji o okolicznościach sprawy. Jeżeli nawet uzasadnienie decyzji nie spełnia do końca wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 kpa, to nie można tego uznać za wadę istotną, jeżeli rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem i można to skonfrontować w oparciu o całość akt sprawy. Odmienna byłaby sytuacja, gdyby samo rozstrzygnięcie organu budziło wątpliwości a do tego uzasadnienie decyzji rozmijało się z wnioskami, jakie można wyciągnąć na podstawie analizy akt sprawy. W niniejszej sprawie tak nie jest, rozstrzygnięcie organu wynika z materiałów sprawy, wobec czego ocena prawna sformułowana przez Sąd w zaskarżanym wyroku odpowiada prawu. Nie można więc tu mówić o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, gdyż naruszenie przepisu art. 107 § 3 ppsa, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Kolejny zarzut wskazujący na błędne zastosowanie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, opierający się na twierdzeniu, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń parteru budynku przy ul. L. w K., jest całkowicie oderwany od tego, co wynika z akt sprawy. Fakt, że kiedyś wcześniej w pomieszczeniach tych istniał kiosk "Ruchu", czy też sklep ogólnospożywczy, jest bez znaczenia dla tej sprawy (jeżeli w ogóle te okoliczności miały miejsce), bowiem z materiałów sprawy nie wynika, aby takie przeznaczenie było oparte na jakichkolwiek aktach administracyjnych (decyzjach). Jeżeli więc kiedyś w przeszłości w tych pomieszczeniach była prowadzona działalność handlowa, to była to działalność prowadzona nielegalnie w pomieszczeniach o przeznaczeniu mieszkalnym. Można więc tu mówić co najwyżej o określonych okolicznościach faktycznych, a nie prawnych, które by mogły stanowić podstawę, odniesienie do późniejszych działań skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, pomieszczenia objęte nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, od samego początku miały status pomieszczeń mieszkalnych, co wynika z pism samego skarżącego, współwłaścicieli nieruchomości, jak i korespondencji prowadzonej przez organy. W takim razie całkowicie bezpodstawne i mijające się z prawdą, jest twierdzenie skarżącego, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń. Trafnie oceniły organy, co zaakceptował również Sąd w zaskarżanym wyroku, że w tym przypadku zostały spełnione przesłanki z art. 71 Prawa budowlanego, dające podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o ust. 3 tego przepisu. Nie można więc w tym przypadku mówić o błędnym zastosowaniu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego i o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.