II OSK 1626/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. i Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 528/06 w sprawie ze skargi J. i Z. N. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok a także decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] maja 2006 r. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 528/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. i Z. N. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] maja 2000 r. udzielił Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. w Poznaniu, pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. [...]. Pismem z dnia 10 maja 2002 r. J. i Z. N. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2000 r. podnosząc, że nie brali w nim udziału, mimo że są współwłaścicielami sąsiedniej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania wznowił postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2006 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2000 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że z treści art. 55, 56 i 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego stroną był jedynie inwestor. Nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), wprowadziła w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego przepis ograniczający wprost krąg osób, którym przysługuje status strony w tym postępowaniu, stanowiąc, iż ma go wyłącznie inwestor. W związku z powyższym wnioskodawcom nie przysługiwał i nie przysługuje przymiot strony postępowania. Na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji Z. i J. N. złożyli skargę do sądu administracyjnego. W skardze zarzucili m.in., iż w decyzji z dnia [...] marca 2004 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ich za stronę, a następnie ten sam organ stwierdził, iż przymiot strony im nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd pierwszej instancji przypomniał, iż art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji stanowił, iż stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Sąd stwierdził ponadto, iż zasada, że w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor, obowiązywała również przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. Inwestor jest bowiem adresatem takiej decyzji i ma on obowiązek dochować warunków wynikających z art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., na którą powoływali się skarżący, została wydana na etapie badania przesłanek wznowienia postępowania pod kątem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła, może być natomiast wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Od powyższego wyroku J. N. i Z. N. złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi. Skarżący wnieśli też o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego: - przez błędne zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy ze względu na treść przepisów przejściowych (wprowadzających) nie powinien być on zastosowany, - przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, poprzez uznanie, iż do postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie, należy stosować przepisy Prawa budowlanego po nowelizacji ustawą z dnia 27 marca 2003 r., z uwzględnieniem art. 59 ust. 7 ustawy, - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez odmowę przyznania skarżącym przymiotu strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną uznać należy za zasadną. Zaskarżony wyrok wydany bowiem został z naruszeniem wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Na wstępie podkreślić należy, że poddana kontroli Sądu pierwszej instancji decyzja wydana została w trybie wznowionego postępowania i jej podstawę prawną stanowił art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia na tej podstawie oznacza, że wskazana we wniosku przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania nie zaistniała. Oznacza to również, iż sprawa nie będzie ponownie merytorycznie rozpoznawana. Przedmiotem prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania było więc wyłącznie ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia 4 maja 2000 r. dotknięte zostało wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Istota niniejszej sprawy sprowadza się więc do zbadania czy skarżący J. i Z. N., pozbawieni zostali bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2000r. Wymagało to podkreślenia, ponieważ z zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań nie wynika aby Sąd pierwszej instancji badał sprawę w tym zakresie. Wgłębiając się w treść tego uzasadnienia można odnieść wrażenie, że dotyczy ono zupełnie innej sprawy. Sąd pierwszej instancji skupił się bowiem na analizowaniu przepisów przejściowych, co byłoby uzasadnione gdyby kontrolowana decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Wówczas bowiem organ administracji - po uprzednim przyjęciu, że wskazana we wniosku o wznowienie przesłanka istotnie wystąpiła - miałby obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i w sytuacji zmiany stanu prawnego ustalić, które przepisy prawa materialnego, dotychczasowe czy nowe winny mieć zastosowanie. Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne dotyczyło - na co już wyżej zwrócono uwagę - wcześniejszego etapu wznowionego postępowania. Badając zatem, czy zaistniała wskazana we wniosku o wznowienie przyczyna wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - dotycząca pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu - organy administracji państwowej winny kwestie te rozstrzygać w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili prowadzenia postępowania, w którym wnioskodawca został pominięty. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, wyklucza bowiem możliwość zbadania czy zaistniała wskazana we wniosku przesłanka wznowienia. Poza sporem jest, że wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - przepis art. 59 ust. 7 nie obowiązywał w dacie wydania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2000 r. Zawarta zatem w nim regulacja, że stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest jedynie inwestor, nie mogła mieć zastosowania do postępowania zakończonego wymienioną wyżej decyzją Prezydenta Miasta Poznania. Przymiot strony w niniejszej sprawie należało więc rozważać w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślając, iż czyni to ubocznie, odniósł się wprawdzie do tej kwestii, ale zajęte w tym względzie stanowisko również nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 28 K.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowany, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony: jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny zindywidualizowany i skonkretyzowany. O tym czy dany podmiot ma interes prawny przesądzają przepisy materialnego prawa administracyjnego. Przepisy te w określonego rodzaju sprawach winny być interpretowane w związku z przepisami prawa cywilnego. Interes prawny może bowiem wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego ale również z przepisów prawa cywilnego, wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu, kształtowaną decyzją administracyjna (por. A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 K.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r. - OSK 682/04). W warunkach niniejszej sprawy, gdzie inwestor odstąpił od zawartych w pozwoleniu na budowę wymogów, stawiając budynek blisko granicy działki należącej do skarżących, prowadzony proces legalizacji inwestycji miał niewątpliwie wpływ na wykonywanie przez skarżących prawa własności, tym bardziej że usytuowanie inwestycji w znaczny sposób według skarżących utrudnia dojazd do ich nieruchomości. Stąd też zgodzić należy się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, iż w tej sytuacji doszło do naruszenia art. 28 K.p.a., który miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Brak naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zaistniałe jedynie - wskazane wyżej - naruszenia prawa materialnego, pozwoliły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę (art. 188 P.p.s.a.). Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 § 1 w zw. z art. 188 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez W.S.A. w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.