I OSK 687/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Anna Lech Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwo J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1826/06 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1826/06, po rozpoznaniu skargi Gminy L., uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...], wydane w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda M. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym 1 jako działka nr [...] o powierzchni 1500 m2. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 29 sierpnia 2006 r., po rozpoznaniu odwołania Gminy L., utrzymała w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...], podnosząc, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny, iż przedmiotowa nieruchomość, jako stanowiąca grunt leśny, nie podlega komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 6, art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję pierwszoinstancyjną uznał, że decyzje te naruszają – w stopniu uzasadniającym ich uchylenie – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostały wszechstronnie wyjaśnione. Sąd stwierdził, iż generalnie prawidłowa jest dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena, że grunty leśne, wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powyższej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej obowiązywała, bowiem ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa – naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym), a to skutkuje uznaniem wyłączenia nieruchomości z komunalizacji. Jednakże w niniejszej sprawie punktem wyjścia do rozważań, czy przedmiotowa nieruchomość może podlegać komunalizacji powinno być ustalenie, czy stanowiła ona las lub grunt związany z gospodarką leśną oraz czy w związku z tym w dacie 27 maja 1990 r. wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego. W tej kwestii, w ocenie sądu, organy obu instancji orzekające w sprawie nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że dokumentem w oparciu o który organy obu instancji poczyniły ustalenia, iż sporna nieruchomość stanowiła grunt leśny jest wypis z ewidencji gruntów sporządzony według stanu na dzień 11 lipca 2003 r. Tymczasem zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o komunalizację mienia jest stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r. W rozpoznawanej sprawie jest to tym bardziej niezbędne, gdyż według karty inwentaryzacyjnej nr 42 opisującej stan na dzień 27 maja 1990 r. sporny grunt stanowił działkę budowlaną niezabudowaną. Dodatkowo z powołanego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji postanowienia Sądu Powiatowego w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia 7 grudnia 1963 r. Ns [...] wynika jedynie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa nabytą przez zasiedzenie, oznaczoną w księdze wieczystej pod nazwą "Osiedle [...]". Organy obu instancji powinny ze szczególną wnikliwością wyjaśnić, czy będąca przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nieruchomość według stanu na dzień 27 maja 1990 r., stanowiła grunt leśny również z powodu sposobu nabycia jej przez Skarb Państwa. W kwestii tej – zdaniem Sądu – należy przypomnieć, że lasy stanowiące majątek osób fizycznych i prawnych określone w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U Nr 15, poz. 82 ze zm.) stały się własnością Skarbu Państwa z mocy samego prawa w dniu wejścia w życie dekretu, czyli 27 grudnia 1944 r. W przedmiotowej sprawie natomiast sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w innym trybie, a mianowicie jako majątek opuszczony. Jak wynika z akt sprawy Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia 7 grudnia 1963 r. Ns [...]. Powstaje zatem pytanie, czy sporna nieruchomość nie została przejęta w trybie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa, bo nie stanowiła gruntu leśnego, czy też zachodziły inne okoliczności uniemożliwiające takie przejęcie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą i na podstawie art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Od powyższej decyzji skargę kasacyjną wniosły Lasy Państwowe Nadleśnictwo J., jako podstawą skargi kasacyjnej wskazując art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a mianowicie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 1991 r. Nr 101, poz. 444). Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi Gminy L. ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności faktycznych, a przede wszystkim tego, że nieruchomość w L. przy ulicy [...], dz. ew. [...] stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. grunt leśny. Taki stan nie budził również żadnych zastrzeżeń przez czasokres późniejszy. Przedmiotowa nieruchomość została przekazana Nadleśnictwu J. w zarząd na mocy ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r., a grunt ten nigdy nie został wyłączony z produkcji leśnej. Zarząd działki nie powstał na podstawie decyzji administracyjnej, lecz wynikał wprost z ustawy o lasach, nie ma więc możliwości usunięcia tego protokołu z obrotu prawnego ani wygaszenia tej formy zarządu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną okoliczność w jaki sposób Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość jest w sprawie bez znaczenia. Ani ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dnia 10 maja 1990 r., ani ustawa o lasach z dnia 28 września 1991 r. nie uzależnia przekazywania gruntów państwowych od formy ich nabycia. Obie ustawy stanowią, iż zarówno "mienie państwowe" jak też "lasy stanowiące własność Skarbu Państwa" odnoszą się do własności Skarbu Państwa. Również nieistotna jest podniesiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczność, że według karty ewidencyjnej nr 42 (5) opisującej stan na dzień 27 maja 1990 r. sporny grunt stanowił działkę budowlaną niezabudowaną. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną okoliczność ta nie ma znaczenia, tym bardziej, że zarówno Gminna Komisja Inwentaryzacyjna, jak i pracownicy odpowiedniego referatu geodezji i gospodarki gruntami mieli wpływ na sporządzenie odpowiedniej dokumentacji pozwalającej na komunalizację gruntów. Pojęcie "las" nie oznacza wyłącznie powierzchni zadrzewionej i zakrzewionej, ale las to również budynki i budowle wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważy, co następuje: W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, które zostały wskazane enumeratywnie w § 2 powołanego artykułu, dlatego też sprawa została rozpoznana w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego; 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że grunty leśne wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie ustawy) w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powyższej ustawy z uwagi na treść przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Sporna jest natomiast okoliczność faktyczna, czy w dacie wejścia w życie ustawy, nieruchomość położona w L. przy ulicy [...], oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym 1 jako działka nr [...] o powierzchni 1500 m2 była działką leśną, która wchodziła w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające... w istocie nie kwestionował dokonanej przez Sąd interpretacji wskazanych przepisów lecz kwestionował ustalenia i ocenę, jaka była następstwem tych ustaleń. Zarzut błędnej wykładni jest więc chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, która oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego nie może wypowiadać się w innym zakresie, skoro zarzuty takie nie zostały podniesione. Jeżeli strona, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, kwestionuje przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne, winno to znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednich zarzutach – podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., czego w sprawie niniejszej nie uczyniono, a czego konsekwencją jest konieczność przyjęcia założenia, że wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Nie jest również uzasadniony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 1201, poz. 444). Niezależnie od tego, że ustawa ta nie obowiązywała jeszcze w dacie 27 maja 1990 r., na którą to datę winien być ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym, zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował w zaskarżonym wyroku wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów zawartych w art. 3 i 4 powołanej ustawy. Niesprecyzowanie omawianego zarzutu nie pozwalało na szczegółowe ustosunkowanie się do skargi kasacyjnej w tej części, czego konsekwencją było uznanie, że także w tym zakresie skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.