II OSK 220/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1393/04 w sprawie ze skargi E. N., M. N. i J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dostarczenia inwentaryzacji technicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz skarżących E. N., M. N. i J. D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie ze skargi E. N., M. N. i J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu wykonania inwentaryzacji technicznej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. znak [...]; 2. stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowiły następujące ustalenia i rozważania prawne: Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. nakazał spółce "B." dostarczenie inwentaryzacji technicznej dotyczącej czynnych dwóch zjazdów prowadzących do zakładów "B–L S.A." do ulicy G., w celu udzielenia w przyszłości pozwolenia na użytkowanie zjazdów. Decyzję tę utrzymał w mocy organ odwoławczy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę E. i M. N. oraz J. D., jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze zarzuty. Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zapady z naruszeniem przepisów o właściwości organów, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego stanowiska podniósł następującą argumentację. Sprawa dotyczy samowolnej budowy zjazdów z drogi publicznej mającej charakter drogi wojewódzkiej. Postępowanie jako organ pierwszej instancji przeprowadził Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w ocenie Sądu nie był organem właściwym. Definicja "zjazdu" który w sprawie niniejszej jest przedmiotem podlegającym ocenie, zawarta jest w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. "o drogach publicznych" (Dz. U. nr 14, poz. 60). Zgodnie z art. 4 pkt 8 ww. ustawy "zjazd" jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja ta wprowadzona została ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. "o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw" (Dz. U. nr 200, poz. 1953). Przepis wprowadzający definicję "zjazdu" wszedł w życie 9 grudnia 2003 r. Definicja zjazdu wprowadzona wyżej opisaną ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. stanowi nowe określenie "zjazdu" niż obowiązywało dotychczas a zawarte w przepisach wykonawczych do prawa budowlanego, tj. w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430). § 3 pkt 12 tego rozporządzenia stanowi, że "zjazd" to część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Zdaniem Sądu wiążąca dla organów w niniejszej sprawie jest definicja z ustawy o drogach publicznych, która jako ustawa ma wyższą rangę niż rozporządzenie. Z faktu, iż zjazd nie jest częścią drogi wynikają takie konsekwencje, ze organem nadzoru właściwym do rozpoznania sprawy samowoli budowlanej spornych zjazdów jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., nawet jeśli zjazd jest z drogi wojewódzkiej. Słuszność takiego stanowiska potwierdza też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt OW 148/04 rozstrzygające spór kompetencyjny. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Od 9 grudnia 2003 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953) organem właściwym do rozpoznania zgłoszenia rozbudowy zjazdu z drogi publicznej krajowej jest "starosta". W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pojęcie "zjazdu" zawarte w ustawie o drogach publicznych jest obowiązujące również w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Zjazd nie jest częścią drogi i nie służy do utrzymania drogi. Wojewoda nie jest zatem organem I instancji właściwym do rozpoznania zgłoszenia budowy zjazdu. W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie decyzje zapadły z naruszeniem przepisów o właściwości, co uzasadnia stwierdzenie naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Niezależnie od tej istotnej wadliwości decyzji Sąd stwierdził, iż wydano je bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. Brak jest ustalenia daty wybudowania spornych zjazdów, nie dołączono decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] marca 2003 r., która pozwoliłaby zweryfikować zarzut, iż zawiera ona pozwolenie na budowę przedmiotowych zjazdów. Wyjaśnienie daty budowy przesądza też o przepisach prawnych jakie będą miały zastosowanie w sprawie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz pkt 2, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, poprzez pełnomocnika radcę prawnego E. C. Skarga oparta jest na zarzucie określonym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 3 i art. 82 ust. 3 pkt 3 oraz art. 83 ust. 3 ustawy prawo budowlane (Dz. U. 2003, nr 207, poz. 2016 ze zm.). Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż działka nr 16/Z, na której zrealizowano sporne zjazdy leży w pasie drogi wojewódzkiej. Z tej racji organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu a organem odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Przyjmując takie stanowisko skarżący organ kwestionuje stanowisko Sądu, bowiem w ocenie skarżącego definicja zjazdu wynikająca z ustawy o drogach publicznych nie może być stosowana do ustawy "Prawo budowlane", które określa kompetencje organów budowlanych. Ustawa ta nie zawiera definicji "zjazdu", ale uzupełnia ją załącznik do ustawy Prawo budowlane, a ponadto zawierają ją akt wykonawczy do prawa budowlanego w postaci rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 z 1999 r.). Rozporządzenie to stanowi, iż zjazd jest częścią drogi. Definicja ta została określona na potrzeby budowy "zjazdu". Definicja zjazdu przyjęta w ustawie o drogach publicznych, zdaniem skarżącego organu, została określona na potrzeby eksploatacji dróg. Skoro zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 prawa budowlanego Wojewoda jest organem architektoniczno-budowlanym I instancji w sprawach dróg krajowych i wojewódzkich, a wg art. 83 ust. 3 prawa budowlanego do właściwości Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I instancji należą kompetencje określone w art. 83 ust. 1 w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 prawa budowlanego, to należy uznać, że do właściwości jego należą sprawy rozbiórki zjazdów z dróg wojewódzkich i krajowych. Odrębne stanowisko Sądu przyjęte w wyroku narusza wskazane przepisy prawa materialnego art. 3 pkt 3, art. 82 ust. 3 i art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna organu nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarówno zarzuty skargi jak i jej uzasadnienie sprowadzają się do zanegowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzez polemikę i przedstawienie własnego nietrafnego poglądu na definicję pojęcia "zjazdu", co w konsekwencji powinno przesądzać o kompetencjach organów, które rozpoznały przedmiotową sprawę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sposób wyczerpujący przedstawił wszystkie źródła prawa w których na datę wydania zaskarżonej decyzji istniały sprecyzowane pojęcia "zjazdu". Są to jak prawidłowo powołał Sąd: 1) Ustawa o drogach publicznych w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. nr 200, poz. 1953). Wg tej definicji zjazd nie jest częścią drogi a stanowi jedynie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. 2) Drugim aktem zawierającym definicję "zjazdu" jest rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zawarta w tym akcie definicja określa, że zjazd jest częścią drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. 3) Trzecim aktem, który precyzuje pojęcie "zjazdu" jest załącznik do ustawy Prawo budowlane – wydany w celu ustalenia opłat legalizacyjnych. Zalicza on także zjazd do elementów drogi publicznej. W tym miejscu należy zauważyć, iż w obowiązującym polskim systemie prawa istnieje określona hierarchia aktów prawnych rzutująca na ich rangę i pierwszeństwo w stosowaniu. I tak najwyższa rangą jest: Konstytucja RP jako ustawa zasadnicza, równorzędnie kwalifikują się umowy międzynarodowe, ustawy, w następnej kolejności będą akty podustawowe jak rozporządzenia będące aktami wykonawczymi do ustaw. Nie może więc budzić wątpliwości, że z trzech źródeł prawa, prawidłowo wskazanych przez Sąd I instancji, obowiązującym pojęciem "zjazdu" decydującym też o właściwości organu do rozpoznania sprawy, jest pojęcie ustawowe, zawarte w ustawie o drogach publicznych w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. nr 200, poz. 1953) – art. 4 pkt 8. Wynika z niego, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a stanowi jedynie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. Konsekwencją tego stanowiska jest uznanie, że właściwość organów do spraw w przedmiocie "zjazdów" określa się na zasadach ogólnych prawa budowlanego. Zatem więc należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny, iż w niniejszej sprawie wiążąca jest definicja "zjazdu" zawarta w ustawie o drogach publicznych – jako definicja ustawowa. W tym miejscu należy podkreślić za Sądem Wojewódzkim, iż ustawa "Prawo budowlane" aktualnie obowiązująca jak i w brzmieniu na datę wydawania zaskarżonej decyzji nie posiadała w ogóle w słowniczku pojęć budowlanych definicji "zjazdu". Słuszne jest też stanowisko Sądu, iż definicja zjazdu zawarta w załączniku do ustawy Prawo budowlane służyć miała tylko do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Trafność stanowiska Sądu I instancji znajduje oparcie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2004 r. Postanowienie to rozstrzyga spór kompetencyjny, w którym Naczelny Sąd Administracyjny expressis verbis stwierdził, że od dnia 9 grudnia 2003 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. "O zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw" organem właściwym do rozpoznania zgłoszenia budowy "zjazdu" z drogi publicznej krajowej jest starosta. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził "określenie pojęcia zjazd jest obowiązujące w sprawach z zakresu prawa budowlanego. W świetle wiec tego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w pełni podziela skład orzekający w sprawie niniejszej budzi zadziwienie twierdzenie skarżącego organu jakoby w prawie budowlanym wiążąca była definicja nie ustawowa lecz wynikająca z rozporządzenia wykonawczego Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej dlatego, że wydano je na podstawie delegacji ustawowej art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. Również w świetle ww. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2004 r. rozstrzygającego spór kompetencyjny nie do przyjęcia jest stanowisko skargi kasacyjnej, że definicja "zjazdu" zawarta w ustawie o drogach publicznych sformułowana została tylko na potrzeby tej ustawy i nie może być automatycznie przenoszona do zagadnień regulowanych przepisami prawa budowlanego. W tym miejscu należy podkreślić, że do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego ani argumentów podanych w uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie odniósł się w ogóle, chociaż treść postanowienia jak i fragmenty uzasadnienia zostały przytoczone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sprzecznie z rozstrzygnięciem kompetencyjnym Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący powołując art. 82 ust. 3 pkt 3, jak i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego wyprowadził wnioski, że sprawy związane z budową zjazdów z dróg wojewódzkich lub krajowych należą do właściwości wojewodów a sprawy związane z rozbiórką takich zjazdów należą do kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wadliwość wniosków powyższych organu skarżącego powoduje niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 3 pkt 3, art. 82 ust. 3 pkt 3 i art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego. Zważywszy na wiążącą ustawową definicję "zjazdu" przyjmującą, iż zjazd nie jest częścią drogi publicznej w tym wojewódzkiej i krajowej oraz że nie jest obiektem służącym do utrzymania dróg należy przyjąć, że wyłączona jest właściwość Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie której przedmiotem jest zjazd przylegający do drogi wojewódzkiej. Na zasadach ogólnych prawa budowlanego organem właściwym w sprawie niniejszej był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I instancji, zaś organem odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ocena Sądu pierwszej instancji, iż decyzje obu instancji wydane w przedmiotowej sprawie dotknięte są wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, co zgodnie z art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej. Już tylko na marginesie dodać należy, iż z tego powodu, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wyłącznie zarzutami skargi kasacyjnej, nie mógł zmienić formy wyroku, którym wyeliminowano z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji przez uchylenie ich zamiast stwierdzenia nieważności tychże decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa prawidłowo powołanego przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).