I OSK 645/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Witold Falczyński (spr.) Anna Lech Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 953/06 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 953/06 oddalił skargę T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. działający z upoważnienia Wójta Gminy W. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. art. 1 pkt 2, 2 pkt 5, 7, 17, 18 ust 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz na podstawie art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) odmówił przyznania T. K. zaliczki alimentacyjnej na synów K. K. i M. K.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zaliczka alimentacyjna nie została przyznana, gdyż wnioskodawczyni prowadzi wraz z byłym mężem wspólne gospodarstwo domowe, co oznacza, że wspólnie wychowują synów. Fakt wspólnego zamieszkiwania i wychowywania dzieci z byłym mężem oznacza, iż T. K. nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w świetle art. 3 pkt 17a ustawy o oświadczeniach rodzinnych, a tym samym zaliczka alimentacyjna jej nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji T. K. wskazała, że organ błędnie ustalił stan faktyczny, gdyż jej były mąż nie wychowuje wspólnie z nią dzieci ani nie pozostaje z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym. S. K. przebywa w jej domu wbrew jej woli, a niemożność usunięcia go z zajmowanego lokalu jest wynikiem nieskutecznej egzekucji wyroku eksmisyjnego orzeczonego wobec niego. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji podzieliło pogląd organu I instancji, że T. K. wraz z dwójką swoich synów zarówno pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z byłym mężem i ojcem dzieci S. K., jak i razem je wychowują. Zdaniem organu zgromadzony materiał nie pozwala przyjąć twierdzeń strony za wiarygodne. Odwołująca rozwiodła się z mężem w [...], natomiast synowie K. i M. urodzili się im odpowiednio w [...] i [...] roku, co oznacza, że małżonkowie wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe i wychowują synów. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżąca podniosła, że spełnia wszystkie warunki uprawniające do otrzymania zaliczki alimentacyjnej. Wyjaśniła, powtarzając zarzuty odwołania, że były mąż mimo, iż mieszkają razem w jednym domu nie ponosi żadnych ciężarów utrzymania synów. Żyje na własny rachunek nie interesując się wychowaniem dzieci. Ponadto wskazała, że podejmowane działania zmierzające do eksmisji byłego męża okazały się bezskuteczne, gdyż gmina nie posiada lokalu zastępczego który mogłaby mu przydzielić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organy administracji obu instancji zarówno prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy jak i prawidłowo zastosowały powołane przepisy prawa. Sąd powołując się na treść przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że synowie M. i K. K. nie są uprawnionymi do otrzymania zaliczki alimentacyjnej, gdyż nie są wychowywani przez osobę samotnie wychowująca dziecko w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, która w art. 3 pkt 17a określa, że osoba samotnie wychowująca dziecko to panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie spełnia tych kryteriów, ponieważ mimo orzeczonego rozwodu zamieszkuje razem z ojcem małoletnich synów (K. i M.) i prowadzi razem z nim gospodarstwo domowe. Wprawdzie mąż S. K. jest osobą bezrobotną i nie posiada środków finansowych, to jednak uczestniczy w życiu rodzinnym w inny sposób: wspólnie z rodziną spożywa posiłki i pomaga w gospodarstwie domowym. Ponadto Sąd podkreślił, że sama skarżąca we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego zgłosiła byłego męża jako członka rodziny, co potwierdza, że prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe i razem jako rodzice zajmują się dziećmi. Materiał dowodowy wskazuje ponadto, że skarżąca nigdy nie wnosiła o ograniczenie władzy rodzicielskiej jej męża w stosunku do dwóch najmłodszych narodzonych już po rozwodzie synów, a w wywiadzie środowiskowym z dnia 25 stycznia 2005 r. oświadczyła, że od 2002 r. w rodzinie jest już dobrze, a w ostatnich latach nie było interwencji w związku z awanturami. Zdaniem Sądu wychowanie jest pojęciem szerszym niż "łożenie" na dziecko i przejawia się już w codziennym, bezpośrednim kontakcie z dzieckiem. Od powyższego wyroku T. K. reprezentowana przez adwokata wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania tj. art. art. 7, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej zawarł w skardze kasacyjnej wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci informacji Zespołu Szkół Nr [...] w P. na okoliczność, iż skarżąca jest osobą samotnie wychowująca dzieci. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego z urzędu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że naruszenie przez Sąd I instancji przepisów k.p.a polegało na nieuwzględnieniu stanowiska skarżącej i zgłaszanych ustnie przez nią wniosków dowodowych odnośnie zachowania byłego męża polegającego na braku zainteresowania losem dzieci oraz na urządzaniu awantur i kłótni. W ocenie skarżącej były mąż w żaden sposób nie bierze udziału w wychowaniu dzieci o czym ma świadczyć przedłożone zaświadczenie z Zespołu Szkół Nr [...] w P.. Ponadto organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego pomijając obowiązek zasięgnięcia informacji o życiu rodziny u sąsiadów i w szkołach, do których uczęszczają dzieci skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Nie jest zatem uprawniony ani zobowiązany do uzupełniania, poprawiania czy interpretowania przytoczonych podstaw skargi kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej - uchybił Sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Skargę kasacyjną można wnieść na podstawie naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Ustawodawca, przewidując w art.174 pkt 1 p.p.s.a. oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, określił jednocześnie postaci, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie: przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przewidziane natomiast w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Stanowi ono jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika T. K., zgłoszono zarzut naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 7, 77, i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, tj. zarzut określony w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 cyt. ustawy skierowany musi być przeciwko wyrokowi Sądu a nie decyzji organu administracji. Obowiązujące regulacje dotyczące procedury postępowania przed sądami administracyjnymi zawarte w przywołanej na wstępie ustawie, powodują, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tym samym nie można w skardze kasacyjnej postawić zarzutu zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów k.p.a. Zarzut taki po prostu nie może być podstawą tej skargi. W świetle powyższego, aby skutecznie postawić w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ, należy zarzut ten powiązać z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym pierwszej instancji. Samo przytoczenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest niewystarczające. Jednakże zarzutu takiego nie postawiono w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, a ponadto zarzuty w niej zgłoszone poczynione zostały wobec organów orzekających w sprawie, a nie sądu rozpatrującego tę sprawę na skutek skargi T. K.. Odpowiadając na wniosek zawarty w skardze kasacyjnej o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci informacji Zespołu Szkół Nr [...] w P. na okoliczność, iż skarżąca jest osobą samotnie wychowująca dziecko, należy wskazać, iż nie mógł być on uwzględniony. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż odesłanie zawarte w art. 193 p.p.s.a. oznacza, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dopuszczalne jest prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). W tym kontekście należy jednak wskazać, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Jak jednoznacznie stanowi przepis art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Do kompetencji sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Z powyższych względów przywołany przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. winien być rozumiany jako wyjątek od zasady, że organ administracji obowiązany jest, zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, zebrać cały materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia i dokonać pełnych ustaleń faktycznych, aby umożliwiało to sądowi kontrolę legalności decyzji przez sprawdzenie, czy zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego. Natomiast w przypadku niewypełnienia tego obowiązku przez organ Sąd winien na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2005 roku, sygn. II GSK 40/05, LEX nr 166068). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2005 roku, sygn. akt II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006/2/45). Ponadto zwrócić należy uwagę na gramatyczną treść przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza się, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. O istotnych wątpliwościach można zaś mówić tylko wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne. Oceniając przedmiotową sprawę w tym kontekście należy stwierdzić, że w sprawie ustalono prawidłowo stan faktyczny, a strony różnią się jedynie co do oceny tego stanu w świetle przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - mających zastosowanie w sprawie. Tego stanu rzeczy nie zmienia w niczym powołanie się w skardze kasacyjnej na nowy dowód w postaci przedmiotowej "informacji do sądu" sporządzonej przez Wicedyrektora szkoły do której uczęszczały dzieci skarżącej, albowiem informacje te nie podważają same przez się ustaleń, że były mąż skarżącej nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego i nie wychowuje razem z nią wspólnych dzieci. W każdym razie odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez określenia przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a. Tym bardziej skarga kasacyjna nie może opierać się na wskazywaniu dowodów, o których przeprowadzenie strona mogła wnosić w toku postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że w sprawie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z przedłożonego pisma. Ubocznie zauważyć należy, że sporządzone przez Wicedyrektora szkoły do której uczęszczały dzieci skarżącej informacji na temat jej postawy i postawy jej dzieci, w istocie wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej nie podważa ustaleń poczynionych przez organy i uznanych za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji - w zakresie odmowy uznania skarżącej za osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w tym przepisie zawiera wymóg istnienia dwóch przesłanek, aby można było mówić o osobie w nim definiowanej: po pierwsze dana osoba musi posiadać status w przepisie tym wymieniony, a nie taki, który z założenia przypisuje się osobie określanej potocznie jako samotna, po drugie osoba taka musi sama wychowywać dziecko, czy dzieci, tj. bez udziału drugiego rodzica tego dziecka (dzieci). Na gruncie niniejszej sprawy, zarówno organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że rodzicowi wychowującemu dziecko nie służy status osoby samotnie wychowującej dziecko, jeśli wychowuje dziecko z inną osobą, w tym wypadku z byłym mężem i ojcem dzieci. Z akt sprawy wynika, iż T. K. jest matką dwóch synów urodzonych po rozwiązaniu małżeństwa, których ojcem jest były mąż S. K., który po orzeczeniu rozwodu został zobowiązany do płacenia alimentów na rzecz tych dzieci. T. K. wystąpiła o przyznanie zaliczki alimentacyjnej na te dzieci i to w stosunku do tych dzieci należy ocenić, czy jest ona osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu definicji zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Bezsporne jest, iż mieszka ona w jednym domu z byłym mężem i ojcem jej dzieci. Nie wnosiła nigdy o ograniczenie jego władzy rodzicielskiej w stosunku do dwóch najmłodszych urodzonych już po rozwodzie synów, a ponadto w wywiadzie środowiskowym oświadczyła, "że od 2002 r. w rodzinie jest już dobrze i nie ma awantur". Ustawodawca uzależnił prawo do zaliczki alimentacyjnej od kryteriów o charakterze obiektywnym. W tej sytuacji okoliczności inne niż określone w omawianym przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogą mieć wpływu na ocenę spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Oceny przesłanek wspólnego zamieszkiwania, gospodarowania i wychowywania dzieci nie może także zmienić to, iż zdaniem skarżącej "były mąż nie bierze udziału w życiu dzieci". Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia przez WSA w Lublinie art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten statuuje zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd administracyjny może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo (jak i obowiązek) dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Konfrontując powyższe z treścią skargi kasacyjnej należy wskazać, iż w żaden sposób jej treść nie wskazuje na czym naruszenie tego przepisu miałoby polegać i jaki miało wpływ na treść wyroku. Z treści skargi można jedynie domniemywać, iż zdaniem skarżącej kwestia prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, powinna być odmiennie oceniona przez WSA, gdyż poczynione w tym zakresie rozstrzygnięcia organów naruszają prawo. Z takim twierdzeniem strony skarżącej nie można się zgodzić. Jak wskazano powyżej prawidłowo uznano, że skarżąca wspólnie wychowuje synów wraz z ich ojcem, tym samym nie może być uznana za osobę samotnie wychowująca dziecko, której przysługiwałoby prawo do zaliczki alimentacyjnej. Dlatego też zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.