II GSK 186/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat (spr.) Sędziowie Jan Grabowski NSA Anna Robotowska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 18 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R. – P. P.-H.-U. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 560/06 w sprawie ze skargi J. R. – P. P.-H.-U. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia 25 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania świadczeń usług hotelowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 560/06, oddalił skargę J. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą PPHU "D." – J. R. (dalej nazywanego skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania świadczenia usług hotelarskich. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] marca 2006 r. Prezydent Miasta B. P., działając na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 22, poz. 169), zwanego dalej: rozporządzeniem, wezwał J. R. do udokumentowania spełniania przez obiekt, w którym świadczone są usługi hotelarskie, położony przy [...] w B. P., wymagań określonych w wyżej wymienionym rozporządzeniu poprzez przedłożenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, książki obiektu z wpisami potwierdzającymi przeprowadzenie określonych kontroli wymaganych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a także protokołów okresowej kontroli Państwowej Straży Pożarnej oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ zaznaczył jednocześnie w powyższym piśmie, że skutkiem nieprzedłożenia wyżej wymienionych dokumentów w terminie 7 dni będzie wstrzymanie świadczenia usług hotelarskich do czasu usunięcia stwierdzonych uchybień. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezydent Miasta B. P. na podstawie art. 41 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 223 poz. 2268 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o usługach turystycznych albo ustawą, nakazał J. R. wstrzymanie świadczenia usług hotelarskich w obiekcie położonym w B. P. przy [...] do czasu usunięcia stwierdzonych uchybień, wskazując w uzasadnieniu, że pomimo pozytywnego rozpatrzenia wniosku właściciela obiektu o przedłużenie terminu do uzupełnienia dokumentów, wezwany nie przedłożył żądanej dokumentacji. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. R. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. decyzją z dnia [...] września 2006 r. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 41 ust. 2 ustawy o usługach turystycznych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 35 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych, usługi hotelarskie mogą być świadczone w obiektach, które spełniają wymagania co do wielkości obiektu, jego wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, ustalone dla rodzaju i kategorii, do których został on zaszeregowany. Ponadto obiekty te muszą spełniać wymagania sanitarne, przeciwpożarowe oraz inne określone odrębnymi przepisami. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy, usługi hotelarskie mogą być prowadzone także w innych obiektach, jeżeli spełniają one powyższe wymagania, a także minimalne wymagania co do wyposażenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o usługach turystycznych, wójt (burmistrz, prezydent), w zakresie swojej właściwości miejscowej, ma prawo kontrolować przestrzeganie wymagań sanitarnych i przeciwpożarowych w obiektach hotelarskich i innych obiektach, w których świadczone są usługi hotelarskie poprzez dokonywanie kontroli wszystkich pomieszczeń i urządzeń wchodzących w skład kontrolowanych obiektów. Ma też prawo żądać okazania dokumentów potwierdzających spełnienie przez obiekt wymagań co do jego wielkości, wyposażenia, zakresu świadczonych usług, a także wymagań sanitarnych, przeciwpożarowych oraz innych określonych odrębnymi przepisami. W razie stwierdzenia, że obiekt hotelarski nie spełnia powyższych wymagań, organ prowadzący ewidencję obiektu może na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy nakazać wstrzymanie usług hotelarskich do czasu usunięcia stwierdzonych uchybień. Organ odwoławczy ustalił, że na podstawie złożonego przez J. R. zgłoszenia oraz zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym REGON, a także zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, Prezydent Miasta B. P. wpisał w dniu [...] października 2001 r. PPHU "D." do ewidencji obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie, zakładając dla niego właściwą kartę ewidencyjną. Wpis ten, stosownie do art. 40 ust. 3 i 4 ustawy, uprawniał Prezydenta Miasta B. P. do kontrolowania przestrzegania w obiekcie wymagań sanitarnych, przeciwpożarowych oraz innych określonych odrębnymi przepisami. Kolegium stwierdziło, że skarżący nie wykazał w wymagany sposób, aby obiekt PPHU "D." spełniał warunki, o których mowa w art. 35 ust. 2 ustawy o usługach turystycznych, ani też że w ogóle może być wykorzystywany jako obiekt budowlany. Skarżący dopiero w dniu [...] maja 2006 r. powiadomił Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w B. P., Państwową Inspekcję Pracy - Oddział w B. P. oraz Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska - Delegaturę w B. P. o zakończeniu budowy obiektu hotelowo-biurowego PPHU "D." i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Wniósł w związku z tym o zajęcie przez te organy stanowiska w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym. W toku postępowania odwoławczego, pomimo wezwania, skarżący również nie przedstawił decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. na powyższą decyzję J. R. wniósł o jej uchylenie. Skarżący podniósł, że spełnił wszystkie warunki do użytkowania spornego obiektu. Powstałe opóźnienie w złożeniu wymaganej dokumentacji wynikało, jak podał, z ciężkiej choroby. Wyjaśnił jednocześnie, że w jego opinii, istniały przesłanki do przyjęcia, że budynek jest dopuszczony do użytkowania, albowiem opłaca za niego podatek od nieruchomości. Ponadto zawarł z Gminą B. P. umowę na świadczenie usług hotelowych w tym obiekcie w razie zaistnienia zdarzenia związanego z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. wniosło o jej oddalenie wskazując, że podniesione przez skarżącego okoliczności nie oznaczają dopuszczenia budynku do użytkowania. Kolegium zauważyło jednocześnie, że skarżący wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie motelu położonego przy [...] dopiero w dniu [...] listopada 2006 r. Zdaniem organu odwoławczego tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku oraz przedstawieniu pozostałych dokumentów wymienionych w piśmie Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] marca 2006 r. skarżący uprawniony byłby do świadczenia w kontrolowanym obiekcie usług hotelarskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę J. R. uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, spełnianie w obiektach hotelarskich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy o usługach turystycznych dokumentuje się wymienionymi tam dowodami, takimi jak decyzja o pozwoleniu na budowę, opinia rzeczoznawcy budowlanego, książka obiektu, opinia komendy powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej, protokół okresowej kontroli Państwowej Straży Pożarnej; opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, protokół okresowej kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sąd zauważył, że skarżący, prowadząc hotel nie dysponował dokumentami, które wykazują, iż obiekt spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, wobec czego organ prowadzący postępowanie, stosownie do art. 41 ust. 2 ustawy, mógł nakazać wstrzymanie świadczenia usług hotelarskich. Zgodnie z koncepcją przyjętą w powołanej ustawie, organ dokonujący kontroli nie bada samodzielnie, czy wymagane warunki rzeczywiście są spełnione, gdyż opiera się wyłącznie na zaświadczeniach i orzeczeniach wydawanych przez wyspecjalizowane służby, wyraźnie wskazanych w przepisach. Skoro bezsporne jest, że skarżący nie przedstawił wszystkich wymaganych przepisami dowodów w trakcie postępowania administracyjnego, uzasadnione było w ocenie Sądu I instancji, wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie świadczenia usług hotelarskich. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na mylnym rozumieniu treści art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 41 ust. 2 ustawy o usługach turystycznych, jak również niewłaściwe zastosowanie wyżej wymienionych przepisów ustawy polegające na błędzie w subsumcji, co wyraziło się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie przez organ odwoławczy Sąd I instancji błędnie uznał za odpowiadający stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w powołanych wyżej przepisach ustawy o usługach turystycznych. Skarżący zarzucił również Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu błąd w ustaleniach faktycznych, w odniesieniu do faktów powstałych już po wydaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P., co zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną narusza art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), dalej: p.p.s.a. Naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, polegało na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał w uzasadnieniu, że wynikający z art. 41 ust. 2 ustawy nakaz wstrzymania świadczenia usług hotelarskich dotyczy sytuacji, gdy usługi te są już świadczone, a w wyniku kontroli ustalono, że dalsze prowadzenie działalności hotelarskiej może zagrać usługobiorcom. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że przez wydaniem zaskarżonej decyzji złożone zostały wnioski o dokonanie odbioru obiektu oraz o dopuszczenie do użytkowania obiektu hotelarsko-biurowego. W postępowaniu administracyjnym nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy obiekt hotelarski spełnia wymagania eksploatacyjne. Skarżący zauważył również, że w aktach sprawy brak jest decyzji organu nadzoru budowlanego wyłącznie właściwego w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa obiektu pod względem budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądów administracyjnych jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnoszą się do obu podstaw. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego zostały przedstawione w sposób nieprecyzyjny i nie zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Utrudnia to ich ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tak więc w skardze kasacyjnej został zamieszczony zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny popełnił błąd w ustaleniach faktycznych w odniesieniu do faktów powstałych już po wydaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzut ten jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych, a kontrola legalności decyzji administracyjnej jest sprawowana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Inny zarzut naruszenia prawa procesowego w skardze kasacyjnej dotyczył niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, w celu stwierdzenia, czy zostało naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy. Powyższy zarzut ten nie został jasno wyjaśniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie się do niego odnieść. W skardze kasacyjnej zostały także zawarte zarzuty dotyczące postępowania administracyjnego, bez powiązania z zarzutami pod adresem Sądu I instancji. Tak należy traktować zarzut, że w postępowaniu administracyjnym nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy przedmiotowy obiekt hotelarski spełnia wymagania eksploatacyjne, albo, że decyzja Prezydenta Miasta B. P. była przedwczesna. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 41 ust. 2 ustawy o usługach turystycznych, polegającej na tym, że wynikający z tych przepisów środek można stosować wtedy, gdy już działalność w obiekcie hotelarskim jest już prowadzona. Dalszy zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania wyżej wymienionych przepisów ustawy polegającego na błędzie w subsumcji. Zdaniem skarżącego, stan faktyczny ustalony w sprawie przez organ odwoławczy uznał Sąd I instancji bowiem błędnie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w powołanych wyżej przepisach ustawy o usługach turystycznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są niezasadne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wynika, aby sąd ten odnosił możliwość zastosowania art. 41 ust. 2 ustawy o usługach turystycznych do obiektów hotelarskich, które nie są jeszcze eksploatowane. Z akt sprawy nie wynika też, aby w takiej sytuacji faktycznej był wydawany wyrok Sądu I instancji. Przeciwnie, z akt wynika, ze obiekt ten był używany. Świadczy o tym m.in. wpisanie przez Prezydenta Miasta B. P. w dniu [...] października 2001 r. obiektu hotelarskiego PPHU "D." do ewidencji obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie, jak również zawarcie w dniu [...] września 2005 umowy przez właściciela przedmiotowego obiektu z gminą B. P. o świadczenie usług hotelowych na wypadek zdarzenia związanego z masowym bezpośrednim zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego i odstąpił od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmowały udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika, który, jak wynika z treści pełnomocnictwa, jest członkiem Kolegium.