I OSK 539/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Krupiński Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] SA w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2007 sygn. akt II SA/Sz 1227/06 w sprawie ze skargi [...] SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1227/06, oddalił skargę [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, treść wydanych decyzji oraz własną ocenę ich legalności stwierdzając m.in. co następuje: Prezydent Miasta S. decyzją z [...], odmówił stwierdzenia nabycia przez Zakład Energetyczny [...] Przedsiębiorstwo Państwowe z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w S. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji nr działki [...] o pow. 42 m2 oraz prawa własności położonego na nim budynku stacji transformatorowej. Decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania Grupy Energetycznej [...] S.A. (będącego następca prawnym Zakładu Energetycznego [...] Przedsiębiorstwo Państwowe), przyjmując, iż przedsiębiorstwu nie przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Organ przyjął, iż zawiadomienie o naliczeniu opłat za użytkowanie lub zarząd, nie odpowiada wymogom z art. 107 k.p.a. Zdaniem organu dokumenty te potwierdzają jedynie fakt użytkowania, czy też zarządu gruntu pod budynkiem stacji o pow. 39 m2, a nie całą nieruchomością. Ponadto w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), sam fakt posiadania nieruchomości bez odpowiedniego tytułu prawnego, nie jest wystarczający do spełnienia warunku do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego. Poprzednik prawny wnioskodawcy, winien zgodnie obowiązującym wówczas rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 35, poz. 159), posiadać decyzję wydaną przez właściwy organ, poprzedzoną stosownym wnioskiem, których to dokumentów brak w aktach. Kolegium podkreśliło ponadto, że również przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), regulujące problematykę użytkowania oraz zarządu nieruchomości państwowych, przewidywały dla oddania gruntu państwowego w użytkowanie jednostce państwowej, oprócz formy aktu notarialnego, także formę decyzji administracyjnej. W dalszej kolejności organ zaznaczył, że również w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r. (sygn. akt OTK 1111/7/159) Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, iż do ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomościach państwowych, ustawodawca wymagał m.in. "decyzji wydanej przez właściwy organ (...) oraz że strona wnioskująca o ustanowienie użytkowania wieczystego musi legitymować się dokumentem stwierdzającym na jej rzecz prawo użytkowania nieruchomości, a nadto, że wyjątkowo organ może dokonać tego stwierdzenia na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat przy spełnieniu odpowiednich warunków, gdy wydana decyzja nawiązuje do decyzji o ustanowieniu tego prawa, a brak dokumentu ustanawiającego użytkowanie". W przedmiotowej sprawie natomiast - zdaniem Kolegium - wnioskodawca nie przedstawił takiego dokumentu, bowiem "zawiadomienia załączone do wniosku, nie są decyzjami o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu czy też użytkowania nieruchomością, a dokumenty te w swojej treści w żaden sposób nie nawiązują do wcześniejszej decyzji o ustanowieniu tego prawa". Poza tym SKO wskazało, że skarżący odmiennie od wcześniej złożonych w sprawie oświadczeń przyznał, że stacja transformatorowa wybudowana została w 1963 r. przez poprzednika prawnego z funduszy utworzonych z narzutów zaliczonych w koszty działalności wykorzystywanych na inwestycje, nie przedstawiając jednocześnie jakichkolwiek innych dokumentów na poparcie swojego stanowiska. Kolegium odwołując się do § 9 ust. 2 rozporządzenia odsyłającego do art. 75 § 2 k.p.a. stwierdziło, iż powinny wobec tego znaleźć zastosowanie reguły dowodowe zawarte w k.p.a., nadające temu oświadczeniu moc dowodową. W ocenie Kolegium następca prawny przedsiębiorstwa nie udowodnił istnienia zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r., jako niezbędnego do uwłaszczenia w trybie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze Grupa Energetyczna [...] S.A. zarzuciła naruszenie art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przepisy te nie dają podstaw do przyjęcia istnienia prawa zarządu na podstawie dokumentów zawiadamiających o aktualizacji opłaty za zarząd oraz użytkowanie gruntu, § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 oraz § 9 ust. 2 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w zw. z art. 75 § 2 i art. 83 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że zawiadomienie o aktualizacji opłaty za zarząd oraz użytkowanie gruntu nie spełnia wymogów wskazanych w tym przepisie, zaś oświadczenie złożone przez skarżącą w dniu 16 kwietnia 2004 r. nie spełnia wymogów przewidzianych w § 9 ust. 2. Nadto Spółka zarzuciła obrazę art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności, niewykonania obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, błędną ocenę zgromadzonych dowodów oraz niewskazanie w uzasadnieniu przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął jako bezsporne, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość, zabudowana budynkiem stacji transformatorowej, pozostawała we władaniu Zakładów Energetycznych [...] PP. Sąd podzielił stanowisko organów, że z załączonych zawiadomień z 18 marca 1971 r. i 14 listopada 1986 r. wynika "fakt użytkowania czy też zarządu gruntu pod budynkiem stacji transformatorowej o pow. 39 m2". Sąd podzielił pogląd wyrażony w uchwale SN z 29 stycznia 1993 r. III CZP 171/92 (OSNCP 1993, nr 6, poz. 109), że dla ustalenia, które grunty i budynki pozostawały w zarządzie państwowych osób prawnych, należy sięgnąć do przepisów art. 4, 8, 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). W świetle tych unormowań w zarząd mogły być oddawane jedynie grunty wydzielone, zabudowane lub niezabudowane, niezbędne określonej jednostce organizacyjnej do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania zadań ustawowych lub statutowych. Przy udostępnieniu takiej jednostce uprawnień do korzystania z gruntu w ułamkowej, niewydzielonej części, nie można mówić o oddaniu gruntu w zarząd w rozumieniu przepisów art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd uznał nadto, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest to, że wskazana we wniosku z dnia 14 maja 2003 r. nieruchomość (o powierzchni 42 m2) nie jest tożsamą pod względem powierzchni z nieruchomością, której dotyczą pisma z dnia 18 marca 1971 r. i z dnia 14 listopada 1986 r. (o powierzchni 39 m2). W tym stanie faktycznym sprawy - zdaniem Sądu - zbędne jest odniesienie się do dalszych zarzutów skargi, skoro wyżej wymieniona okoliczność wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o zmianę prawa zarządu na prawo wieczystego użytkowania nieruchomości, zaś skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawa P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w P., reprezentowana przez radcę prawnego J. S. i opierając skargę kasacyjną o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca oddanie gruntu w zarząd w rozumieniu przedmiotowego przepisu, które to ustalenie Sąd oparł na błędnej wykładni art. 4, 8 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74); 2) przepisów postępowania - art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie merytorycznie skargi w zakreślonych nią granicach, a w konsekwencji uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej po przytoczeniu treści powołanych przepisów materialnoprawnych skarżąca stwierdza, że nie pozwalają one na wysnucie wniosku, że przy udostępnieniu jednostce uprawnień do korzystania z gruntu w ułamkowej, ale wydzielonej części, nie można mówić o oddaniu gruntu w zarząd w rozumieniu przepisu art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca zwraca uwagę, że w ocenie WSA bezsporna jest okoliczność, że na dzień 5 grudnia 1990 r. nieruchomość położona przy ul. [...] w S. o powierzchni 39 m2, pozostawała we władaniu skarżącej. Stan taki wynika z przedłożonych w sprawie dokumentów, m.in. z decyzji z dnia 18 marca 1971 r. oraz z dnia 14 listopada 1986 r. Z przedmiotowych dokumentów jednoznacznie wynika również i to, że owo "władanie" zostało skarżącej umożliwione poprzez oddanie jej nieruchomości w zarząd w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 niniejszej ustawy w sposób wyraźny stanowił, że w przypadku państwowych jednostek organizacyjnych grunty państwowe niezbędne do prowadzenia przez nie działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, oddawane są tym jednostkom odpłatnie w zarząd. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem WSA w Szczecinie, że sporna nieruchomość nie była wydzielona, albowiem jej powierzchnia została konkretnie oznaczona, co WSA w Szczecinie wyraźnie akcentuje w uzasadnieniu wydanego wyroku. Zdaniem skarżącej nie ma znaczenia różnica w powierzchni gruntu, do której znaczenia przywiązuje wagę WSA. Z przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika jedynie to, iż państwowe jednostki organizacyjne zarządzają wydzielonymi im gruntami. Podkreślenia wymaga, iż przedmiotowego wydzielenia, jak również oddawania w zarząd, dokonywał właściwy i kompetentny do dokonania tych czynności organ państwowy. W ocenie skarżącej już z tego faktu powinno wynikać, że zostały one dokonane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i w przewidzianej przez nią formie. W związku z tym, również wielkość powierzchni nieruchomości faktycznie oddanej skarżącej w zarząd, powinna odpowiadać rzeczywistym jej wymiarom i wynikać z wydawanych skarżącej dokumentów. Obowiązek dotrzymania tego warunku z całą pewnością ciążył na organie, a nie na skarżącej. Jakiekolwiek pomyłki czy niedopatrzenia w tym zakresie, nie mogą obciążać skarżącej i powodować niekorzystnych dla niej skutków. W świetle powyższego, w ocenie skarżącej bezsporne jest, że działka, której dotyczył złożony przez nią wniosek z dnia 14 maja 2003 r. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku stacji transformatorowej, usytuowanego na tym gruncie, znajdowała się w jej zarządzie w rozumieniu przepisu art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym oraz wobec spełnienia przez skarżącą pozostałych przewidzianych prawem wymogów, złożony przez nią wniosek zasługiwał na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jako naruszająca prawo, co zostało należycie wykazane w oddalonej skardze, powinna zostać uchylona. WSA winien więc rozpoznać wszystkie zarzuty skargi, czego z naruszeniem prawa nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia oprawa materialnego jako niezasadny. Wskazany jako naruszony przepis art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przewiduje wydawanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków przez państwowe i komunalne osoby prawne posiadające w dniu 5 grudnia 1990 r. te grunty w zarządzie. Przepis ten posiada rozbudowaną strukturę składającą się z czterech punktów, w których uregulowano zasady stosowane przy uwłaszczeniu w tym trybie. Skarga kasacyjna nie wskazuje konkretnych punktów, których - zdaniem skarżącej Spółki - naruszenia miał dopuścić się Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi, nie ma obowiązku ustalania, którą jednostkę redakcyjną miał na uwadze autor skargi. Zarzut ten należy zatem ocenić jako sformułowany w sposób niepełny. Również uzasadnienie tego zarzutu z powołaniem się na przepisy art. 4, 8 i 32 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie jest trafne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeszcze pod rządami przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) jednolicie przyjmowano, że do zastosowania przepisu art. 2 ust. 1 tej ustawy wymagane było posiadanie przez podmiot ubiegający się o uwłaszczenie, prawa zarządu nieruchomością potwierdzonego decyzją administracyjną, umową zawartą między jednostkami gospodarki uspołecznionej o przekazaniu nieruchomości za zezwoleniem uprawnionego organu administracji państwowej lub aktem notarialnym. Akty prawne, na które powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji (których przytoczenie w tym miejscu wydaje się zbędne) w sposób wyraźny rozstrzygały w jaki sposób dochodzi do powstania prawa użytkowania gruntu. Z dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, prawo użytkowania przekształciło się w prawo zarządu. Istniejące regulacje prawne nie pozwalały więc - mimo formalnego wskazania w akcie wykonawczym decyzji o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości jako dowodu wskazującego na prawo do nieruchomości - na przyjęcie istnienia zarządu, gdy ubiegający się o uwłaszczenie legitymował się tylko decyzją o ustaleniu lub aktualizacji opłat lub jak w przedmiotowej sprawie tylko zawiadomieniem o ustaleniu lub aktualizacji. Prawidłowość tej wykładni potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. U 6/99, na który powołuje się również Kolegium i którego fragmenty uzasadnienia przytacza. Tak więc w przedmiotowej sprawie - w świetle obowiązujących przepisów - znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienia o naliczeniu opłat z dnia 18 marca 1971 r. i 14 listopada 1986 r. tylko wówczas mogłyby stanowić dowód istnienia zarządu działką nr [...] gdyby w przeszłości była wydana decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania lub zarządu. Decyzja taka stanowi nie tylko dowód na powstanie prawa do gruntu, lecz determinuje samo powstanie prawa użytkowania, ma więc charakter konstytutywny. W przypadku gdy decyzja taka nie została wydana, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem i nie przysługiwało mu do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe. Nie koliduje z tym regulacja zawarta w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 10 lutego 1998 r., wskazująca wśród środków dowodowych, którymi strona może udowodnić prawo zarządu, decyzje o naliczeniu opłat, a nawet oświadczenia stron, które jednakże podlegają ocenie organu w tym aspekcie, iż winny one nawiązywać do istnienia konstytucyjnego aktu, ustanawiającego prawo do gruntu, którym strona wprawdzie nie dysponuje, a który w przeszłości był wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami i przez uprawniony organ państwowy. W przeprowadzonym postępowaniu ustalono, iż oprócz przedłożonych przez skarżącą zawiadomień o naliczeniu opłat za użytkowanie lub zarząd, nie legitymowała się ona innymi dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny do nieruchomości, zaś samo uiszczanie opłat za grunt nie świadczy o istnieniu prawa użytkowania, gdyż mogły one stanowić tylko ekwiwalent za samo korzystanie z nieruchomości, nie mając znaczenia prawotwórczego. Z powyższych względów argumentacja skargi kasacyjnej, w której zawiadomieniom nadaje się formę decyzji i przypisuje moc konstytutywną nie może być uznana za trafną. Uznanie przez Sąd I instancji odmowy uwłaszczenia za zgodną z prawem, nie naruszało prawa. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Przepis ten zakreślając granice orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (w granicach danej sprawy) nie wiąże Sądu ani zarzutami, ani wnioskami skargi. Oznacza to, iż Sąd pierwszej instancji nie jest związany granicami skargi. Tymczasem zarzut skargi kasacyjnej zdaje się tak być sformułowany, jakoby Sąd był związany "zakreślonymi granicami skargi". Wadliwość tego zarzutu, pominięcie go w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a tym samym i brak wykazania, że mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy - zwalnia Sąd odwoławczy od badania zaskarżonego wyroku w aspekcie podstawy z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.