II OSK 223/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Marek Gorski Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 693/05 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie zabezpieczenia ściany budynku uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania II OSK 223 /06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. stwierdził nieważność decyzji Ministra Kultury z dnia [...] marca 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków z dnia [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. na podstawie art. 36 ust 1 pkt 1 i ust 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) wydał E. K. pozwolenie na wykonanie prowizorycznego zabezpieczenia wschodniej ściany budynku przed zalewaniem przez wody opadowe poprzez przedłużenie okapu w budynku restauracji "S." usytuowanego przy ul. N. w K. w oparciu o: Projekt prowizorycznego zabezpieczenia zniszczonej wschodniej ściany restauracji " S." w K. przy ul. N. - autorstwa mgr arch. R. B. - listopad 2004 r. Minister Kultury po rozpatrzeniu odwołania B. i J. W. wniesionego od powyższej decyzji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i "nie pozwolił na wykonanie prowizorycznego zabezpieczenia wschodniej ściany budynku restauracji " S."....." . Organ odwoławczy uzasadniając swe stanowisko podał, iż ściana przedmiotowego budynku stanowi granicę pomiędzy nieruchomością przy ul. N. stanowiącą własność E. K., a nieruchomością przy ul. N. w K., której właścicielami są B. i J. W. Obie nieruchomości wpisane są do rejestru zabytków. Przedłożony przez E. K. projekt prowizorycznego zabezpieczenia zniszczonej wschodniej ściany budynku restauracji, przewiduje przedłużenie okapu tego budynku nad nieruchomość B. i J. W. W związku z powyższym, zdaniem Ministra Kultury planowane prace dotyczą obu tych nieruchomości i niezbędne jest złożenie zgodnego wniosku przez właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Tymczasem właściciele nieruchomości przy ul. N. wyrazili jedynie zgodę na remont ściany wschodniej budynku restauracji " S." zobowiązując się udostępnić teren swojej posesji w celu jego wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę wniesioną przez E. K. na powyższą decyzję stwierdził, iż zgodnie z art. 36 ust 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.) wojewódzki konserwator zabytków wydaje pozwolenia na prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Skarżąca E. K. na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. przed Sądem pierwszej instancji wyjaśniła, iż właścicielem nieruchomości - domu przy ul. N. w K. wpisanym do rejestru zabytków województwa lubelskiego jest syn skarżącej K. A. Ze złożonego przez skarżącą wypisu aktu notarialnego sporządzonego w Kancelarii Notarialnej J. K. w P. repertorium A Nr [...] wynika, iż K. A. w dniu 21 grudnia 1998r. ustanowił nieodpłatnie na rzecz matki E. K. dożywotnie użytkowanie przedmiotowej nieruchomości, którego wykonywanie ograniczone zostało do prawa korzystania i prawa pobierania pożytków z całego parteru z wyłączeniem piwnic. Tak więc zdaniem Sądu skarżąca posiadała tytuł prawny do korzystania wyłącznie z parteru zabytku, wynikający z ograniczonego prawa rzeczowego, jakim było prawo użytkowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż roboty budowlane, które zamierzała przeprowadzić skarżąca polegały na przedłużeniu okapu dachowego, a więc dotyczyły one tej części zabytku z której nie mogła korzystać. Z akt sprawy nie wynika również, w ocenie Sądu, aby właściciel budynku zabytkowego K. A. udzielił swojej matce pełnomocnictwa do występowania w jego imieniu w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnictwo takie skarżąca złożyła dopiero na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. W związku z powyższym, skarżąca nie miała legitymacji strony w świetle art. 28 kpa do wystąpienia z wnioskiem o wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, a tym samym skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną skutkować musiało, zdaniem Sądu, stwierdzeniem nieważności takich decyzji zgodnie z art. 156 §1 pkt. 4 kpa. Przedstawione wyżej okoliczności powodują , iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca dotknięte są wadą kwalifikowaną stanowiącą podstawę stwierdzenia ich nieważności, o czym też orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. K. zaskarżając go w całości i opierając ją na zarzucie: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną interpretację art. 36 ust.5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w zakresie ustalenia legitymacji czynnej wnioskodawczyni, 2) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 174 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. - art. 28 kpa przez nieuwzględnienie, iż wnioskodawczyni miała interes prawny w żądaniu wydania na jej rzecz określonej decyzji przez Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, - art. 106 § 2 tej ustawy poprzez zaniechanie umożliwienia skarżącej wyjaśnienia jej legitymacji w sprawie, - art. 106 § 3 tej ustawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających pomimo istotnych wątpliwości w sprawie, Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wniesionej kasacji strona skarżąca stwierdziła, iż przedmiotowy obiekt posiada ponad parterem tak zwane poddasze użytkowe będące w istocie strychem pozbawionym okien i użytkowanym całkowicie przez skarżącą na podstawie ustnej umowy z synem, przeznaczonym na cele pomocnicze przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Ściana parteru dochodzi bezpośrednio do okapu i w tym miejscu ponad parterem nie ma żadnej innej przestrzeni użytkowej. Dach ma duży spadek i okap styka się już ze ścianą parteru. Strych jest przynależny do parteru, a akty notarialne zwykle koncentrują się na pomieszczeniach mieszkalnych i użytkowych nadających się do wykorzystania z uwagi na odpowiednią wysokość. Ponadto zdaniem strony skarżącej Sąd mając wątpliwości co do jej legitymacji procesowej winien był je wyjaśnić, a nie poprzestać na przyjęciu odpisu aktu notarialnego. Z uwagi na to, że Sąd żadnych zapytań do skarżącej nie skierował, ani skarżąca ani jej pełnomocnik nie składali w tej sprawie dalszych wyjaśnień lub dodatkowych wniosków dowodowych. Sąd uznając jakieś fakty za udowodnione powinien o tym powiadomić stronę. W przypadku nie uznania legitymacji strony powinien również dać szansę skarżącej na zgłoszenie dowodów uzupełniających. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W sprawie, którą rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kluczową kwestią było, czy E. K., która zainicjowała postępowanie administracyjne, a następnie wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji jako użytkownik nieruchomości, ma interes prawny do przedstawiania swoich żądań przed organem administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarżąca nie miała legitymacji strony w świetle art. 28 kpa do wystąpienia z wnioskiem o wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości, której właścicielem jest jej syn K. A., który na rzecz skarżącej ustanowił nieodpłatnie dożywotne użytkowanie części nieruchomości, a tym samym zdaniem tegoż Sądu skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną skutkować musiało stwierdzeniem nieważności takich decyzji zgodnie z art. 156 §1 pkt 4 kpa. Nie sposób odmówić zasadności przedstawionym we wniesionej skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia przepisów postępowania tj. art. 106 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) -dalej zwanej p.p.s.a.- poprzez zaniechanie umożliwienia skarżącej wyjaśnienia jej legitymacji w sprawie i zaniechanie przeprowadzenia w tym zakresie dowodów uzupełniających. Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że skarżąca wraz z aktem notarialnym wskazanym w zaskarżonym wyroku złożyła pełnomocnictwo udzielone jej przez syna, a sporządzone w dniu 2 marca 2005 r. Data tegoż pełnomocnictwa jest o tyle istotna, że wydanie decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji nastąpiło w dniu 15 marca 2005 r. Czy i jakim pełnomocnictwem skarżąca legitymowała się wcześniej nie wiadomo, bowiem ta kwestia nie była przedmiotem wyjaśnień. Niezależnie jednak od posiadania przez skarżącą pełnomocnictwa syna do wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego zauważyć trzeba, iż zgodnie z dyspozycją art. 36 ust 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.) wojewódzki konserwator zabytków wydaje pozwolenia na prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Przytoczony przez Sąd pierwszej instancji akt notarialny wskazuje na to, iż na rzecz skarżącej ustanowiono dożywotnie użytkowanie parteru przedmiotowej nieruchomości. Jak jednak wywodzi skarga kasacyjna budynek jest parterowy, a trudno odmówić użytkownikowi parteru użytkowania dachu, stanowiącego w myśl art. 47§ 2 kc część składową całej nieruchomości, bowiem nie winno budzić wątpliwości, iż dach od budynku nie może być odłączony bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości obiektu. Skoro tak, to w myśl art. 47 § 1 k.c. dach, jako część składowa budynku nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. W konsekwencji nie można odmówić skarżącej prawa do podejmowania czynności związanych również z dachem, szczególnie w sytuacji, gdy są to czynności zmierzające do zabezpieczenia obiektu przed szkodą. O ile, w ocenie Sądu tytuł prawny skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele objęte przepisem art. 36 ust 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami był jednak niewystarczający, to nie było przeszkód, aby wezwać skarżącą do przedstawienia stosownego dokumentu. Istotnym w przedmiotowej sprawie jest jednak to, że skarżąca nie jest wprawdzie właścicielką nieruchomości, ale użytkuje tą nieruchomość na podstawie umowy użytkowania zawartej z właścicielem. Stwierdzić w tej sytuacji trzeba, iż przymiot skarżącej jako strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. w sprawie, której przedmiotem było wykonania robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wynikał z ograniczonego prawa rzeczowego, a więc tytułu wskazanego wprost w art. 36 ust 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tak więc trafne są zarzuty kasacji, a dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację tj. art. 36 ust.5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Tym samym nie sposób podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca nie posiadała interesu prawnego we wszczęciu przedmiotowego postępowania, o jakim mowa w art. 28 kpa. W końcu koniecznym jest też stwierdzenie, iż Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok i przyjmując, iż decyzja wydana przez organ pierwszej i drugiej instancji skierowana została do osoby nie będącej stroną, co wyczerpało zdaniem tegoż Sądu dyspozycję art. 156 §1 pkt. 4 kpa, całkowicie pominął treść decyzji przez siebie kontrolowanej. Tymczasem w decyzji wydanej na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Kultury, działając jako organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz o nieuwzględnieniu wniosku skarżącej .."na wykonanie prowizorycznego zabezpieczenia wschodniej ściany budynku..". Tak więc decyzja organu pierwszej instancji objęta zaskarżonym wyrokiem była już usunięta z obrotu prawnego, zaś decyzja organu odwoławczego była dla skarżącej negatywna. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien odnieść się do zarzutów skargi przy uwzględnieniu treści decyzji kontrolowanej, a także uwag wyżej przedstawionych. Z przytoczonych wyżej względów zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.