II OSK 867/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. U. Firma [...] "[...]" w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1538/06 w sprawie ze skargi H. U. Firma [...] "[...]" w Ł. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1538/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. U., prowadzącego działalność gospodarczą jako [...]- firma inżynieryjna, na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], którym zawieszono postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]., udzielającej pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo – usługowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi, usytuowanego w S. Jako uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...]., działając na podstawie 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte odwołaniem Prokuratora Okręgowego w P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...]. udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi, do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. Nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Firmie Inżynieryjnej [...] pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego z grill-barem, o pow. zab. - [...] mkw., pow. użytk. - [...] mkw., ze stacją transformatorową i rozdzielnią, parkingiem w ilości [...] miejsc postojowych, trzech zbiorników podziemnych gazu płynnego V = 6700 mkw., przyłącza wodociągowego, przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej, przyłącza energetycznego kablowego 15 kV, linii kablowej, na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...] w S. przy A. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]. znak [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił wówczas, iż wynik wszczętego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie miał wpływ na wynik postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, albowiem w postępowaniu tym bada się zgodność wykonania obiektu z pozwoleniem na budowę. Innymi słowy, stanowisko jakie zostanie wyrażone w postępowaniu dotyczącym legalności pozwolenia na budowę ma charakter zagadnienia prejudycjalnego w stosunku do pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu zaszła więc w sprawie przesłanka zawieszenia postępowania, o której jest mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż postanowieniem z dnia [...]. Wojewoda M. dokonał z urzędu wstrzymania wykonania decyzji Starosty S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, co potwierdza istnienie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zagadnienia prejudycjalnego. We wniesionej na ostateczne postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] skardze H. U. zarzucił organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istnieje przesłanka do zawieszenia postępowania, art. 100 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - polegające na pominięciu przez organ negatywnej przesłanki zawieszenia, zgodnie z którą jeżeli zawieszenie mogłoby spowodować dla strony niepowetowaną szkodę albo poważną szkodę dla interesu społecznego, to organ orzekający załatwia sprawę rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego - polegające na przyjęciu, że prokurator może skutecznie wnieść odwołanie od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym, że postępowanie wszczęte takim odwołaniem może być prowadzone (w tym zawieszone) zamiast umorzone jako bezprzedmiotowe. Rozpoznający sprawę WSA w Warszawie stwierdził, iż skarga jest niezasadna, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Sąd I instancji podkreślił, iż przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Przy czym treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ zobowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. WSA w Warszawie zaznaczył, iż treścią wstępnego zagadnienia prawnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne okoliczności mające znaczenie prawne (wyrok NSA, 01.06.1998r., II SA 534/98, LEX nr 41763). Wskazano także, iż dla pojęcia kwestii prejudycjalnej nie ma znaczenia, czy postępowanie, którego ma być ona przedmiotem zostało wszczęte, bowiem przesłanką zawieszenia postępowania z powodu prejudycjalności nie jest wymóg by spór się już toczył. Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. nr [...] o pozwoleniu na budowę stanowiło przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kwestia legalności pozwolenia na budowę ma wpływ na postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Kwestię tę przesądza, w ocenie Sądu, literalne brzmienie art. 59, odwołujące się do konieczności przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy w celu stwierdzenia zgodności wykonania obiektu z warunkami i ustaleniami pozwolenia na budowę. Sprawa pozostawienia w obrocie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest więc zagadnieniem prejudycjalnym dla postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jako chybiony WSA w Warszawie ocenił również sformułowany przez skarżącego zarzut naruszenia art. 100 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. nr [...] zawisło już przed właściwym organem - Wojewodą M., a więc norma art. 100 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogła mieć zastosowania. Sąd podzielił stanowiska wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.07.1999 r. (sygn. akt I SA/Wr 14/98, ONSA 2000/3/109) z którego wynika, iż rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego w trybie art. 100 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest możliwe, gdy zagadnienie to już jest przedmiotem rozpoznania w postępowaniu toczącym się przed właściwym dla jego rozstrzygnięcia organem lub sądem. Sąd zauważył również, iż przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały w sposób wyczerpujący określone w art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i jedynie ich weryfikacja może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie podlega więc kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym kwestia legitymacji prokuratora do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na marginesie wskazano także, iż po wniesieniu skargi, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...]. działając na podstawie art. 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] roku uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...]i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1538/06, został zaskarżony w całości przez H. U., reprezentowanego przez radcę prawnego M. W.. Wydanemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na pominięciu przy badaniu prawidłowości skarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania, kwestii prawidłowości całego postępowania w sprawie, w szczególności jego wszczęcia na wniosek podmiotu bez legitymacji, - naruszenie art. 134 Kpa poprzez pominięcie okoliczności niedopuszczalności wszczęcia postępowania w wyniku odwołania z uwagi na brak legitymacji do wniesienia odwołania po stronie prokuratora nie biorącego udziału w sprawie poprzedzającej wydanie decyzji. Ponadto kasator zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istnieje przesłanka do zawieszenia postępowania, - art. 100 § 2 i § 3 Kpa, polegające na pominięciu przez organ negatywnej przesłanki zawieszenia, zgodnie z którą jeżeli zawieszenie mogłoby spowodować dla strony niepowetowaną szkodę albo poważną szkodę dla interesu społecznego, to organ orzekający załatwia sprawę rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie, - art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że prokurator może skutecznie wnieść odwołanie od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym, że postępowanie wszczęte takim odwołaniem może być prowadzone (w tym zawieszone) zamiast umorzone jako bezprzedmiotowe. Jako uzasadnienie stawianych zarzutów wskazano, iż WSA w Warszawie badając postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego ograniczył się jedynie do zbadania, czy istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania. Pominięta została natomiast kwestia, czy postępowanie w sprawie w ogóle może się prawidłowo toczyć, czy mogło być prawidłowo wszczęte i czy dopuszczalne było wydanie jakiegokolwiek postanowienia w sprawie, w tym w szczególności postanowienia o zawieszeniu postępowania. W szczególności w ocenie kasatora Sąd I instancji nie zbadał, czy podmiot, który wniósł odwołanie był do tego legitymowany. Skoro nie można było bowiem prawidłowo wszcząć postępowania, to tym bardziej, nie można było prawidłowo na tej podstawie zawiesić innego postępowania. Zdaniem kasatora zasadnicze wątpliwości wzbudzić powinna w Sądzie I instancji kwestia zakresu legitymacji prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Przejawem tych wątpliwości były m.in. powołane w piśmie skarżącego w postępowaniu przed WSA z dnia 20.12.2006 sprzeczne stanowiska formułowane przez GINB. W ocenie autora skargi kasacyjnej – powołującego się na bogate orzecznictwo i literaturę przedmiotu - prokurator nie miał legitymacji do wszczynania postępowania administracyjnego, które stało się podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu. Bezsporne jest zatem, iż skoro prokurator nie brał udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie przed organem I instancji, to nie mógł skutecznie zgłosić udziału do postępowania w dniu [...], gdyż postępowanie to już się zakończyło wydaniem decyzji z dnia [...]. Wydanie decyzji kończy postępowanie przed danym organem i po wydaniu decyzji, a przed wniesieniem odwołania postępowanie się nie toczy. Tak więc, po wydaniu decyzji żaden podmiot, również prokurator, nie może zgłosić swojego udziału w postępowaniu na prawach strony. Niezależnie od powyższego, jako chybioną ocenił autor skargi kasacyjnej tezę postawioną przez WSA w Warszawie, iż kwestia legalności pozwolenia na budowę miała wpływ na wydanie pozwolenia na użytkowanie, co wynika z literalnego brzmienia art. 59 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie udzielenie pozwolenia na użytkowanie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu nastąpiło bowiem trzy miesiące przed zawieszeniem postępowania wszczętego odwołaniem prokuratora. Tak więc już wcześniej nastąpiło stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym. Zgodność ta nie była przez żaden podmiot, ani organ kwestionowana Skarżący podkreślił w konkluzji, że warunkiem prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego jest zawsze wykazanie związku między rozstrzygnięciem zagadnienia traktowanego jako prejudycjalne i wydaniem rozstrzygnięcia w zawieszonej sprawie. W niniejszej sprawie takiego związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy nieważności pozwolenia na budowę i postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie nie było, zaś odmienne ustalenia powzięte przez Sąd I instancji w tym przedmiocie są chybione. W konsekwencji postawionych zarzutów H. U. wniósł o uchylenie przez NSA zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem NSA, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony przy rozpoznawaniu sprawy do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną wniesioną przez H. U., oparto zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym. Pierwszym z zarzutów procesowych przytoczonych w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd jest zobowiązany do przeprowadzenia badania zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w danej sprawie administracyjnej. Nie może ograniczyć się tylko do badania legalności wydanych w ramach tejże sprawy aktów administracyjnych, w kontekście postawionych w skardze zarzutów. Na pojęcie sprawy administracyjnej, w znaczeniu materialnoprawnym składają się zarówno elementy podmiotowe (tożsamość uczestników postępowania), jak też elementy przedmiotowe (tożsamy stosunek administracyjnoprawny, wynikający z jednakowej podstawy faktycznej oraz prawnej). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. I, str. 319). Uzupełnienie zasady niezwiązania sądu I instancji granicami skargi znajduje się w art. 135 p.p.s.a, w myśl którego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że sąd jest zobligowany do wzięcia pod uwagę również innych aktów, bądź czynności poprzedzających wydanie zaskarżonego aktu, oczywiście jedynie tych, które zostały wydane w badanej sprawie administracyjnej. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że sąd może uchylić np. w trakcie badania postępowania głównego akty, którymi rozstrzygano kwestie incydentalne, nie oznacza to jednak, iż rozstrzygając o zgodności z prawem postanowienia wpadkowego może uchylić decyzję w sprawie głównej, tym bardziej, gdy była ona przedmiotem odrębnej sprawy sądowoadministracyjnej. W związku z powyższym NSA uznał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. za niezasadny. Przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia WSA w Warszawie było postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Sąd nie mógł zatem, w tym postępowaniu oceniać prawidłowości postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie, w tym również legitymacji Prokuratora do wniesienia odwołania. W powołanym przez autora skargi kasacyjnej orzeczeniu, NSA stwierdził, że ocena zaskarżonej decyzji, dokonana przez sąd administracyjny, wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004 sygn. akt OSK 807/04, LEX nr 155875). NSA w niniejszym składzie podzielił przedstawione stanowisko, uznając jednocześnie, że teza tego orzeczenia nie koresponduje z okolicznościami, które są sporne w niniejszej sprawie. W ocenie NSA, sąd I instancji może zbadać legalność rozstrzygnięć administracyjnych, innych niż zaskarżone, jeżeli zostały one wydane w tożsamej sprawie administracyjnej oraz jeżeli miały one wpływ na wydanie rozstrzygnięcia końcowego. W przedmiotowej sprawie Sąd nie miał możliwości rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej legitymacji do wniesienia odwołania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie, gdyż ta okoliczność nie znajdowała się w granicach sprawy administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu procesowego naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 k.p.a., NSA stwierdził, że jest on bezpodstawny. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten zawiera normę proceduralną i jest adresowany do organu administracji publicznej, a nie do sądu administracyjnego. W związku z tym, nie był, i nie mógł być, stosowany przez Sąd I instancji, który stosuje przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, NSA uznał, że zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegający na przyjęciu, że w niniejszej sprawie istnieje przesłanka do zawieszenia postępowania, jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z zacytowanym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego następuje z urzędu. NSA podzielił pogląd Sądu I instancji zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym kwestia legalności decyzji o pozwoleniu na budowę ma istotne znaczenie przy wydawania pozwolenia na użytkowanie. Świadczy o tym treść art. 59 Prawa budowlanego, w myśl którego wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie musi być poprzedzone obowiązkową kontrolą przeprowadzoną przez organ nadzoru budowlanego. W ramach tejże kontroli organ musi m. in. zbadać zgodność wykonanych prac budowlanych z pozwoleniem na budowę. Rozstrzygnięcie kwestii legalności pozwolenia na budowę, w tej konkretnej sprawie administracyjnej stanowiło zatem, zdaniem NSA, zagadnienie wstępne w sprawie pozwolenia na użytkowanie. NSA uznał za niezasadny również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 100 § 2 i 3 k.p.a. Przepisy te normują nadzwyczajny tryb rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W świetle art. 100 § 2 i 3 k.p.a. organ może nie zawieszać postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 jeżeli mogłoby to spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, bądź wówczas gdy strona mimo wezwania, nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W takiej sytuacji załatwia on sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w związku z wszczęciem przez Wojewodę M. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na budowę, nie było możliwości skorzystania z instytucji określonej w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. Należy zauważyć, że wskazane przepisy dają możliwość rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ właściwy w sprawie głównej, jeżeli postępowanie uległo zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Błędna wykładnia przez Sąd I instancji art. 100 § 2 i 3 k.p.a. nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W art. 100 § 3 k.p.a., na który powołuje się skarżący ustawodawca wskazał m. in. na groźbę powstania niepowetowanej szkody, jako przesłankę umożliwiającą organowi załatwienie kwestii prejudycjalnej we własnym zakresie. W związku z tym, aby organ mógł sam rozstrzygnąć kwestię wstępną, nie wystarczy, że istnieje zagrożenie powstania jakiejkolwiek szkody. Musi być ona "niepowetowana". Zgodnie z definicją podaną w Słowniku Języka Polskiego (PWN 1992, wyd. VII, str. 350) "niepowetowany" to taki, którego nie da się odrobić, wynagrodzić, nieodwracalny. Dodatkowo zaznaczyć należy, że tryb rozpoznawania zagadnień wstępnych określony w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów Państwa. Biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności za szkodę niepowetowaną nie można uznać ewentualnej szkody, jakiej mógł doznać skarżący. Nie ulega wątpliwości, że szkoda w postaci kosztu utrzymania budynku oraz brak zysku z prowadzenia w nim działalności gospodarczej ma charakter poważnej szkody. Nie sposób jednakże przyjąć, że szkoda ta mogłaby mieć charakter szkody niepowetowanej, szczególnie, że jak wynika z akt niniejszej sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] roku podjął zawieszone postępowanie. NSA stwierdził, że nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie ze wskazanym przepisem stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten jednak nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem rozpoznania nie była bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zatem w ramach tego konkretnego postępowania sądowoadministracyjnego nie było możliwości wypowiedzenia się w tejże kwestii przez Sąd. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a.