II OSK 190/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. i H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2005r., sygn. akt II SA/Gd 47/03 w sprawie ze skargi H. K. i S. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2002r., nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sygn. akt II S.A./Gd 47/03 po rozpatrzeniu skargi H. K. i S. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy : Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - działając na podstawie art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) -nałożył na A. i H. K. obowiązek wykonania oraz dostarczenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego do dnia 31 lipca 2003 r. inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego dotyczącego całości zrealizowanych robót budowlanych prowadzonych przy zmianie sposobu użytkowania garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego na działalność usługowo - handlową usytuowanego na działce nr 951 w S. potwierdzającego zgodność wykonania robót z przepisami a w przypadku wystąpienia nieprawidłowości określenie w tym orzeczeniu koniecznych zmian i przeróbek i ich wykonanie w terminie do dnia 31 lipca 2003 r. w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 23 lipca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych na działce nr. 951 w S. robót budowlanych. Podczas kontroli ustalono wówczas, że na terenie tym został rozbudowany budynek gospodarczy oraz zmieniono sposób użytkowania garażu. Postępowanie co do garażu zostało umorzone decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Na skutek odwołania właścicieli sąsiedniej nieruchomości H. i S. K. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że A. i H. K. w dniu 18 czerwca 1999 r. uzyskali pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania garażu a nie stwierdzono odstępstw od ustaleń i warunków ustalonych w tym pozwoleniu. Jednakże po wznowieniu postępowania orzeczono o uchyleniu decyzji z dnia 18 czerwca 1999 roku i odmowie zgody na zmianę sposobu użytkowania. Zachodzi zatem konieczności przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50, 51 prawa budowlanego, co stało się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. i S. K. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazali, że decyzja ta została wydana przedwcześnie, ponieważ sprawa dotycząca zmiany sposobu użytkowania garażu po wznowieniu nie wróciła jeszcze do Urzędu Gminy S. zatem nie zostało zakończone postępowanie z wniosku inwestorów w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji, podzielając motywy, którymi kierował się ten organ. Jednocześnie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku stwierdził, że zgodnie z szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi S. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 24 października 1990 r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie określonym jako teren osiedla domków jednorodzinnych na którym dopuszcza się możliwość realizacji budownictwa mieszkaniowego i usługowego w formie uzupełnienia istniejącej zabudowy. Przedmiotowa adaptacja nie narusza zatem ustaleń tego planu. Organ stwierdził dodatkowo , że uchylenie pozwolenia na użytkowanie nie stoi na przeszkodzie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy przez organy nadzoru budowlanego. H. i S. K. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako krzywdzącej. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że prowadzenie w garażu hurtowni powoduje uciążliwość związaną z wzmożonym ruchem pojazdów. Ponadto istnieje obawa pożaru, ponieważ w garażu są przechowywane towary łatwopalne. Zmiana sposobu użytkowania garażu nastąpiła ponadto bez ich woli i wiedzy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnił wniesioną skargę . W motywach tego orzeczenia wskazano , iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zatem do treści powyższego przepisu Sąd może uwzględnić skargę z powodów innych niż przedstawione w skardze, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2002 r. podlega uchyleniu, bowiem obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Podkreślono , że jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie A. i H. K. decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. uzyskali pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania garażu. Jednakże po wznowieniu postępowania decyzja ta została uchylona i organ odmówił udzielenia zgody na zmianę sposobu użytkowania. Jednakże zmiana sposobu użytkowania . nastąpiła na podstawie prawomocnej decyzji. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie przewidziane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, zastosowanych zgodnie z przepisem art. 71 ust 3 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ratio legis tych przepisów polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego) (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 7 czerwca 2001 roku, IV S.A. 952/99, LEX nr 54192). W przedmiotowej sprawie, w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisów prawa przez organy pierwszej jak i drugiej instancji polegało na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z przepisu tego wynika, że przedmiotem obowiązku są określone czynności bądź roboty budowlane. Nie można, zatem na podstawie wymienionego wyżej przepisu nałożyć na inwestora obowiązku dostarczenia odpowiednich dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez złożenie takich dokumentów nie można doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem . Podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, odpowiednich ocen technicznych, ekspertyz bądź innych dokumentów jest art. 50 ust. 3 oraz art. 81 c Prawa budowlanego. Przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego . W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 5 sierpnia 2002 roku, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania i dostarczenia inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego dotyczącego całości zrealizowanych robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie przedmiotowego obiektu. Doszło, zatem do naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego. Skutkiem tego naruszenia będzie brak możliwości wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero bowiem po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tegoż prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie organ I instancji w utrzymanej w mocy rozstrzygnięciem organu odwoławczego decyzji z dnia 5 sierpnia 2002 roku, oprócz nałożenia na inwestorów obowiązku dostarczenia wskazanych w decyzji dokumentów (inwentaryzacji oraz opinii orzeczenia technicznego), stwierdził że w przypadku konieczności wykonania robót wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, inwestorzy zobowiązani są do ich realizacji w zakreślonym decyzją terminie, jednakże z tak sformułowanego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie wynika jakie konkretnie czynności inwestorzy mają wykonać aby doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji . Niewątpliwie decyzja organu I instancji, a co za tym idzie także utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego, nie czynią zadość powyższym wymogom albowiem organy nadzoru budowlanego, nakładając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestorów jednocześnie obowiązek dostarczenia określonych dokumentów i wykonania czynności wynikających z treści tych dokumentów nie precyzując czynności, jakie inwestorzy mają wykonać, aby doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem, naruszyły zarówno przytaczany już art. 51 Prawa budowlanego, jak i art. 81 c Prawa budowlanego, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego (wydając stosowne postanowienie) może nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Dopiero bowiem po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen, organy nadzoru budowlanego, w oparciu o zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy, powinny podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Przy czym - w przypadku zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - decyzja ta w sposób precyzyjny i jasny winna określać zakres czynności niezbędnych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i H. K. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a konkretnie zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do zastosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy art. 50 ust. 3 oraz art. 81c Prawa budowlanego (tj. Dz. U. Nr 126 z 2000 r. poz. 1269) przy uznaniu, że organy nadzoru budowlanego I i II instancji niewłaściwie zastosowały przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 "Prawa budowlanego". Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 185 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) – wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Na poparcie skargi kasacyjnej wyjaśniono że ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zgadzają się skarżący, ponieważ ich zdaniem w przedmiotowej sprawie zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 51 § 1 ust. 2 z ustawy Prawa Budowlanego , było pełni było uzasadnione. W dacie orzekania przez WSA przepis art. 50, jak również przepis art. 51 prawa budowlanego ma również zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i zmiany sposobu korzystania z obiektu budowlanego. Decyzja o zmianie sposobu użytkowania garażu z dnia 18 czerwca 1999 r. została uchylona. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie ponownie w trybie art. 50 i 51 "Prawa Budowlanego" w sposób prawidłowy, bowiem skarżący dobudowali garaż do budynku mieszkalnego, którego sposób użytkowania został zmieniony na działalność usługowo-handlową. Budynek ten został adaptowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na zmianę użytkowania. Decyzja ta została uchylona w wyniku wszczęcia procedury wznowieniowej przez Wójta Gminy w S. W wyniku rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, ostatecznie decyzją z dnia Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. uchylił decyzję Wójta Gminy w S. i decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. W związku ze skasowaniem decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania garażu z dnia [...] czerwca 1999 r. z obrotu prawnego skarżący nie legitymowali się decyzją pozwalającą na zmianę sposobu użytkowania garażu. Została zatem w sposób prawidłowy uruchomiona procedura wynikająca z przepisu art. 51 § 1 pkt. 2 i 4 "Prawa Budowlanego". Przepis art. 71 ust. 3 "Prawa Budowlanego" wskazuje środki jakie mają zastosowanie w razie użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na zmianę użytkowania. Z treści § 3 art. 71 ustawy "Prawo Budowlane" wynika, że organy nadzoru budowlanego miały nie tylko prawo ale obowiązek do zastosowania środków i trybu przewidzianego także w art. 51 ustawy Prawo Budowlane. Budynek mieszkalny i garaż zostały zbudowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a adaptacja garażu na cele usługowo-handlowe nie naruszała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nakazanie skarżącym przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia, technicznego dotyczącego wykonania robót budowlanych adaptacyjnych, które należą do czynności określonych "w art. 51 § 1 ust. 2 w związku z art. 51 § 1 ust. 4 ustawy "Prawo budowlane", a nie z art. 50 ust. 3 i art. 81c ustawy "Prawo budowlane", było właściwe, tym bardziej że prace adaptacyjne zostały już zrealizowane, a chodziło o stwierdzenie czy były one zrealizowane zgodnie z prawem. Niezależnie od powyższego podkreślono, że prace adaptacyjne nigdy nie były wstrzymane. Skarżący wykonali w terminie do 31 lipca 2003 r. obowiązki nałożone zaskarżonymi decyzjami organów nadzoru budowlanego, a następnie uchylonymi zaskarżonym wyrokiem WSA w niniejszej sprawie. W tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ostateczną decyzją z dnia [...] października 2003r. Znak [...] - po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy - wydał pozwolenie na użytkowanie budynku usługowo-handlowego usytuowanego na działce Nr 951 w S., dobudowanego do budynku mieszkalnego. Wobec tego, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją ostateczną, postępowanie w sprawie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Okoliczność ta jest istotna z punktu widzenia przedmiotowej sprawy, zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 "Prawa Budowlanego" właściwy organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami adaptacji i zagospodarowania terenu. Z wyżej zacytowanego przepisu wynika, że jest ono wydawane w ostatnim etapie procesu inwestycyjnego i stanowi ocenę zgodności realizacji konkretnego obiektu z przepisami prawa. Nie jest zatem dopuszczalne w takiej sytuacji uchylenie decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności, po ich wykonaniu i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu na inne cele niż pierwotne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym, wymaganiom lecz podniesione w niej zarzuty nie są trafne . Zarzut uczyniony Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm. ) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach tej sprawy jako nieusprawiedliwiony nie zasługuje na uwzględnienie . Zaskarżoną decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 106 , poz. 1126 ze zm. ) nakazano A. i H. K. wykonanie i dostarczenie w terminie do dnia 31 lipca 2003 r. inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego dotyczącego całości zrealizowanych robót budowlanych prowadzonych przy zmianie sposobu użytkowania garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego na działce nr 951 w S. potwierdzających zgodność wykonanych robót z przepisami a w przypadku wykonania nieprawidłowości określonych w tym orzeczeniu koniecznych zmian i przeróbek i ich wykonanie w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem . Zastosowano więc w rozpoznawanej sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw -,która weszła do obrotu prawnego 11 lipca 2003 r . Z treści tego przepisu wynika , iż przed upływem terminu utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności . z ust. 4 art. 51 wynika , że przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio , jeżeli roboty budowlane , w przypadkach innych jak 48 zostały wykonane w szczególności jak w tej sprawie bez wymaganego pozwolenia . Nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów jak trafnie podniesiono to w motywach zaskarżonego wyroku powinno odbywać się na podstawie art. 81 c Prawa Budowlanego w drodze postanowienia ( dowodowego ) a nie decyzji opartej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa Budowlanego ,który to przepis ma odmienne przeznaczenie . Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana dla rozstrzygnięć sprawy , co do jej istoty bowiem wynika to z art. 104 kpa . Natomiast postanowienia zgodnie z art. 123 § 2 kpa nie rozstrzyga o istocie sprawy , lecz dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania . W okolicznościach rozpoznawanej sprawy , nie ma wątpliwości , że nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów ( inwentaryzacja budowlana , orzeczenia technicznego dotyczącego całości zrealizowanych robót budowlanych ) nie jest rozstrzygnięciem sprawy , co do istoty , lecz ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego i jest postanowieniem o charakterze dowodowym . Przede wszystkim należy zwrócić uwagę , iż przepis powołanego art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego stanowi o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem . Nałożenie zaś obowiązku przedłożenia określonych dokumentów , nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu . Bowiem samo przedstawienie takich dokumentów jak inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego wykonanych robót nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu . Jest to raczej próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu , a nie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem . Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu w/w przepisu musi polegać na wskazaniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych itp. Tylko wykonanie takich obowiązków może spowodować doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem ( porównaj wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 995/05 niepublikowany ) . Zatem trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął w okolicznościach tej sprawy niewłaściwe zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm. ) , podobnie jak zasadnie przyjęto w motywach zaskarżonego wyroku , że rozstrzygnięcie podjęte na tej podstawie materialnoprawnej musi być sformułowane w sposób jednoznaczny tj. precyzyjny , bez niedomówień i bez możliwości różnej interpretacji . Natomiast nałożenie na tej podstawie obowiązku wykonania niesprecyzowanych czynności wynikających z przyszłego orzeczenia technicznego i do tego w razie stwierdzenia nieprawidłowości co niewątpliwie miało miejsce w zaskarżonych decyzji , narusza przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Dopiero dostarczenie przez inwestora wymaganych dokumentów w oparciu o art. 81c ustawy Prawo budowlane i ich ocena przez uprawniony organ administracji budowlanej pozwala na podjęcie decyzji w omawianym trybie . Ponadto zauważyć należy , iż kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jego wydania . Zmiana stanu prawnego powstała po wydaniu zaskarżonej decyzji oraz ewentualne zgłoszenie przez stronę nowych wniosków lub żądań nie może mieć wpływu na wynik sądowej kontroli decyzji . Podobne zasady obowiązują Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny . Uczynienie tej uwagi było niezbędne wobec wskazywanego w skardze kasacyjnej zarzutu , iż postępowanie w tej sprawie winno być umorzone wobec wykonania obowiązków nałożonych wyeliminowanymi decyzjami oraz wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2003 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo- handlowego usytuowanego na działce nr 951 w S., dobudowanego do budynku mieszkalnego . Zdarzenia te powstałe już po dniu 9 grudnia 2002 r. kiedy wydano zaskarżone decyzje i nie mogły w jakikolwiek sposób wpłynąć na wynik sadowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji . Okoliczności te nie mogą być brane również pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjne . Reasumując uznać należy brak usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej w tej sprawie . Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku.