II OSK 605/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie NSA Wiesław Kisiel NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 791/06 w sprawie ze skargi H. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania części budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od H. K. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. kwotę 370 ( trzysta siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 791/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi H. K., uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...], znak: [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie orzekał już sąd administracyjny, bowiem wyrokiem z dnia 23 października 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1730/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów administracji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – budynku gospodarczego z ubojnią-masarnią, stanowiącego własność H. K. W orzeczeniu powyższym NSA przesądził, że złożony przez H. K. wniosek z dnia [...] o udzielenie pozwolenia na użytkowanie należy rozpoznać w trybie określonym art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Prowadząc w tym kierunku postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] wstrzymał użytkowanie części budynku inwentarsko-składowego zmienionego na ubojnię z masarnią, na działce nr ewid. [...] w [...]. Po rozpoznaniu zażalenia H. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności wstrzymania zmienionego sposobu użytkowania obiektu, stwierdzając, że służy to do nałożenia w dalszej kolejności obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia stanu istniejącego do stanu zgodnego z prawem. Na powyższe postanowienie H. K. złożyła skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za zasadną, stwierdzając, że w niniejszej sprawie wiążąca jest ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z dnia 23 października 2002 r., nakazująca zastosowanie w sprawie regulacji art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji postanowienia organów nadzoru budowlanego zapadły z naruszeniem art. 50 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 powołanej ustawy. Sąd podniósł, że odpowiednie zastosowanie w warunkach określonych w art. 71 ust. 3 regulacji art. 50 ust. 1 ustawy mogłoby mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdyby skarżąca w dacie wydawania postanowienia opartego na tym przepisie prowadziła samowolnie roboty budowlane, mające na celu zmianę sposobu użytkowania obiektu. Bezsporne jest natomiast, że skarżąca w tym czasie nie prowadziła już robót budowlanych. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, brak było podstaw do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i brak było podstawy do orzekania o wstrzymaniu użytkowania "części budynku". Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi H. K. na postanowienie z dnia [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na jego rzecz od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że odpowiednie zastosowanie w warunkach określonych w art. 71 ust. 3 ustawy przepisu art. 50 ust. 1 nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o wstrzymaniu samowolnego użytkowania obiektu, a wyłącznie do wstrzymania robót budowlanych, które mają na celu samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu. W ocenie organu, odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o wstrzymaniu takiego użytkowania. Odesłanie w art. 71 ust. 3 ustawy do przepisu art. 50 z zaleceniem jego odpowiedniego zastosowania, polega na wykorzystaniu w innym stanie faktycznym i prawnym instrumentu prawnego, jakim jest "wstrzymanie istniejącego stanu faktycznego niezgodnego z prawem". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W ocenie składu orzekającego przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 50 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania w sprawie (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1126 ze zm.), nie znajduje uzasadnienia, bowiem odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 1 ww. ustawy (możliwość wstrzymania robót budowlanych) do stanów związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez stosownego pozwolenia oznacza takie jego stosowanie, które uwzględnia cel, charakter i funkcję regulacji. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się zarówno ich bezpośrednie stosowanie, odstąpienie od stosowania jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" stosowana. Jeżeli tak to odpowiednie stosowanie nie przesądza ani o bezpośrednim, ani automatycznym stosowaniu przepisu prawa. Przy takim rozumieniu "odpowiedniego stosowania" normy art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpatrywania niniejszej sprawy przez organy administracji publicznej, do stanów związanych ze zmianą użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, nie może zyskać uznania pogląd, że odpowiednie zastosowanie ww. normy w warunkach określonych art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego mogłoby mieć miejsce wyłącznie wtedy gdyby skarżąca w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia prowadziła samowolnie roboty budowlane, mające na celu zmianę sposobu użytkowania obiektu. Pogląd ten zdaje się abstrahować od treści i celu regulacji. Odesłanie do art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, w stanach związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego miało umożliwić wstrzymania samowolnie zmienionego sposobu użytkowania obiektu, a jeżeli tak to ma rację strona wnosząca skargę kasacyjna, że przyjęcie poglądu Sądu pierwszej instancji stawiałoby pod znakiem zapytania potrzebę istnienia przywołanej wyżej regulacji co w świetle zasady racjonalnego ustawodawcy trudno byłoby zaakceptować. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie uwzględniając tym samym wniosku o wyrokowanie na podstawie art. 188 tej ustawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 przywołanej ustawy.