I OSK 624/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Irena Kamińska Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Anna Lech (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 603/06 w sprawie ze skargi L. D. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od L. D. i A. Z. kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Op 603/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: w dniu 25 maja 2006r. A. Z. i L. D. złożyli wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o przyznanie im zasiłku celowego na pokrycie kosztów dostawy gazu, wody i energii oraz na zakup produktów żywnościowych i leków przeciwalergicznych dla A. Z. i jej syna W.. W toku przeprowadzonego w dniu 26 maja 2006r. wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że A. Z. pozostaje w związku konkubenckim z L. D. i wspólnie utrzymują dziecko A. Z. z poprzedniego związku. Wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Syn wnioskodawczyni choruje na alergię. Rodzina ponosi miesięczne wydatki z tytułu: opłaty za gaz w kwocie 107 zł, energii elektrycznej w kwocie 16,93 zł, podatku w kwocie 41 zł, zużycia wody w kwocie 100 zł i zakupu leków w kwocie 100 zł. Natomiast miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł, a na osobę przypada po [...] zł. Rodzina objęta jest systematyczną pomocą społeczną w różnych formach i ostatnio otrzymała zasiłek celowy w kwocie 160,00 zł (w dniu 8 maja 2006r.), zasiłek celowy na realizację recept w kwocie 90,86 zł (w dniu l5 maja 2006r.) oraz zasiłek okresowy w wysokości 69,70 zł na okres od maja 2006r. do sierpnia 2006r. Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 2, art. 8 i art. 39 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działając z upoważnienia Burmistrza N., przyznał A. Z. zasiłek celowy w wysokości 140 zł. Od tej decyzji, w dniu 20 czerwca 2006r., A. Z. i L. D. wnieśli odwołanie, podnosząc, że podczas przyznawania wsparcia i pomocy finansowej ich rodzinie, zlekceważone zostały kryteria i przepisy udzielania pomocy społecznej, wskazali także, iż kwota udzielonej im pomocy nie jest adekwatna do potrzeb ich rodziny. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że powołana ustawa o pomocy społecznej nie określa granic minimalnych ani maksymalnych przyznania zasiłku celowego, wyznaczając jedynie w art. 3 ust. 3 i 4 ogólnie granice co do rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, które może być przyznane, co oznacza, że decyzja wydana na podstawie art. 39 tej ustawy ma charakter uznaniowy i organ administracji wydając taką decyzję obowiązany jest każdorazowo wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy. Wskazując na definicję dochodu, określoną w art. 8 ust. 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej, Kolegium uznało, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji błędnie ustalił dochód rodziny wnioskodawców, przyjmując do podstawy obliczenia tego dochodu kwotę zasiłku okresowego przyznanego od maja 2006r., podczas, gdy prawidłowo obliczony dochód powinien obejmować dochody uzyskane w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, czyli dochody z miesiąca kwietnia. Przyjmując, iż łączny dochód rodziny wnioskodawców w kwietniu 2006r. wyniósł [...] zł stwierdził, iż okoliczność nieprawidłowego wyliczenia dochodu nie ma istotnego znaczenia dla prawa strony do zasiłku celowego, ponieważ w świetle poczynionych ustaleń uznać należało, iż odwołujący spełnili warunki uprawniające ich do otrzymania zasiłku celowego. Ponadto organ drugiej instancji uznał, iż przyznając w niniejszej sprawie zasiłek celowy, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił sytuację materialno- bytową wnioskodawców i prawidłowo zastosował przepisy ustawy o pomocy społecznej, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Wskazano jednocześnie, iż na wysokość udzielonej pomocy miały wpływ takie czynniki jak: uzasadnione potrzeby innych osób ubiegających się o pomoc w tej formie, wielkość posiadanych przez Ośrodek środków finansowych i ogólne zasady rozdziału posiadanych środków ze wskazaniem dodatkowych preferencji w tym zakresie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. A. Z. i L. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, kwestionując stanowisko organu odwoławczego co do charakteru ich pisma z dnia 20 czerwca 2006r., wskazując, że stanowiło ono zarówno uzupełnienie odwołania od decyzji pierwszej instancji jak i skargę. Skarżący podnieśli, że przyznawana im pomoc społeczna jest systematycznie zmniejszana, a wysokość tej pomocy, z uwagi na trudną sytuację materialną rodziny oraz znaczne koszty ponoszone w związku z leczeniem, nie jest wystarczająca na zaspokojenie wszystkich podstawowych potrzeb. Dodatkowo podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło odmowy udzielenia pomocy na zakup opału w okresie grzewczym od stycznia do marca 2006r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wyjaśniło, że w piśmie z dnia 20 czerwca 2006r. skarżący zakwestionowali wysokość zasiłku celowego w kwocie 140 zł, przyznanego decyzją z dnia [...], nr [...]. Dlatego też, rozpatrzone ono zostało jako odwołanie od tej decyzji. Jednocześnie, konsekwencją wskazania przez strony, iż pismo z dnia 20 czerwca 2006r. stanowiło również skargę na działanie Ośrodka Pomocy Społecznej w N., było przekazanie go zgodnie z właściwością Radzie Miejskiej w N.. Kolegium wskazało, że brak pomocy w zakupie opału był przedmiotem rozważań w innym postępowaniu dotyczącym przyznania zasiłku celowego i w naturze w kwocie 170 zł (decyzja drugiej instancji z dnia 29 sierpnia 2006r). Wskazało ponadto, iż wbrew twierdzeniu skarżących, organy obu instancji uwzględniły sytuację materialną i zdrowotną L. D. uznając, iż osoby tworzące rodzinę kwalifikują się do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego udzielając im takiej pomocy. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Op 603/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą decyzję Burmistrza N. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. Sąd wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji, nie odpowiadają przepisom prawa, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w skardze. W ocenie Sądu, z treści przepisu art. 39 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności zaś z użycia w nim zwrotu "może być przyznany" wynika, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i to zarówno co do faktu jego przyznania lub nie przyznania, jak i co do jego wysokości. Jako wadliwe i niezgodne z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, Sąd uznał przyznanie pieniężnego zasiłku celowego bez określenia celu jego przeznaczenia. Sąd wskazał, że jak wynika z treści przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, które to potrzeby przykładowo wymieniono w ust. 2 tego artykułu, w związku z czym stwierdzić należy, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej w zakresie realizacji konkretnie oznaczonego celu. Niewskazanie zaś w decyzji celu przeznaczenia zasiłku, stanowi przekroczenie przez organ administracji publicznej uprawnień przysługujących mu na mocy art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jako naruszające art. 107 § 3 k.p.a. uznać należało niewskazanie w uzasadnieniu decyzji ilości osób ubiegających się o pomoc w okresie, za który został przyznany zasiłek, które z potrzeb przy przyznawaniu świadczeń organ uznał za priorytetowe oraz do której z grup osób uprawnionych do zasiłku został zaliczony wnioskodawca. Z treści uzasadnienia nie wynika również, z powodu jakich okoliczności stronie skarżącej przyznano zasiłek właśnie w kwocie 140 zł. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., radca prawny A. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, polegającej na przyjęciu, iż organ przyznający zasiłek celowy winien określić, w zakresie jakiej potrzeby rozstrzygnięcie zostało wydane; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną ocenę prawną polegającą na przyjęciu, że decyzje objęte wyrokiem wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., z powodu niewyjaśnienia przez organy obu instancji zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, w szczególności niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji ilości osób ubiegających się o pomoc w okresie, za który został przyznany zasiłek, które z potrzeb przy przyznawaniu świadczeń organ uznał za priorytetowe oraz do której z grup osób uprawnionych do zasiłku został zaliczony wnioskodawca, poprzez niewykazanie czy stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz brak wskazań co do dalszego postępowania. Strona skarżąca wskazała, że w ust. 2 art. 39 wskazanej ustawy, ustawodawca wskazał przykładowo cele na jaki zasiłek może być przyznany, przy czym katalog ten nie jest zamknięty, co oznacza, iż zasiłek może być przyznany również na inne cele nie wymienione w tym przepisie, o ile mieszczą się one w zakresie niezbędnej potrzeby bytowej. Natomiast zastosowanie normy zawartej w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wskazującej na rodzaj przyznanego świadczenia jest wynikiem oceny potrzeb uzasadniających udzielenie pomocy. Analizy potrzeb zgłoszonych przez stronę w jej wniosku o przyznanie zasiłku celowego organ dokonuje bowiem w oparciu o przesłanki wymienione w ust. 2 tego artykułu. Wskazano jednak, iż o przyznaniu uprawnienia do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, do których zalicza się zasiłek celowy nie przesądza cel na jaki zasiłek ma być przyznany, lecz spełnienie przez osobę ubiegającą się o zasiłek warunków określonych w art. 8 wskazanej ustawy. Kolegium przyznało, że w niniejszej sprawie w osnowie decyzji organ pierwszej instancji rzeczywiście nie określił celu jego przeznaczenia, jednakże organ odwoławczy utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie uznał, iż rodzaj przyznanej pomocy jest adekwatny do potrzeb wskazanych przez strony w ich wniosku z dnia 25 maja 2006r., co oznacza, iż rozstrzygnięcie mieści się w normie prawnej określonej przepisem art. 39 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Wskazano też, że Sąd nie wykazał w wyroku, czy i jaki wpływ naruszenie prawa materialnego miało na wynik sprawy, a tylko w takiej sytuacji można stosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podniosło ponadto, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że rodzina A. Z. jest uprawniona do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej, jednak nie oznacza to zapewnienia realizacji wszystkich wniosków. Organy w uzasadnieniu decyzji wykazały, że miesięczna wysokość środków finansowych na realizację zasiłków celowych, którą otrzymał Ośrodek Pomocy Społecznej w N. z budżetu gminy wynosi 178.000,00 zł i jest niewystarczająca na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób zgłaszających się o przyznanie tego świadczenia, zwłaszcza, że liczba osób kwalifikujących się do pomocy nie zmniejsza się i stałe się utrzymuje. W ocenie autora skargi kasacyjnej zarzut Sądu, że organy nie wskazały liczby osób ubiegających się o zasiłek celowy w maju 2006r. nie może prowadzić do wniosku, iż z treści uzasadnienia nie wynikają okoliczności przyznania zasiłku właśnie w kwocie 140,00 zł. Organy wskazały bowiem, iż przeciętna wysokość zasiłków dla rodzin o niskich dochodach, wynosi 120,00 zł, natomiast maksymalna wysokość zasiłku dla rodzin wynosi do 350,00 zł. Biorąc pod uwagę fakt, że rodzina A. Z. występowała kilkakrotnie w maju 2006r. o przyznanie zasiłku celowego (podając te same cele) i na każdy z wniosków otrzymała pomoc pieniężną, to wysokość udzielonej jej pomocy w formie zasiłku celowego w miesiącu maju 2006r. wyniosła łącznie 390,86 zł, a zatem w górnej granicy wysokości zasiłków przyznawanych przez organ dla rodzin o niskich dochodach w miesiącu maju 2006r. Tych okoliczności Sąd nie wziął pod uwagę stawiając organom zarzut niewykazania okoliczności przyznania zasiłku właśnie w kwocie 140,00 zł. W ocenie Kolegium decyzje obu organów nie uchybiły rygorom art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, 8 i 11 k.p.a. Możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w N. jednoznacznie wynikały z treści uzasadnienia, bowiem wskazano jaką kwotą dysponował organ w maju 2006r. na realizację zasiłków celowych i jakimi kryteriami kierował się przy ustalaniu wysokości świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty uznać należy za trafne. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie jest artykuł 39 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej, przepis ten nie precyzuje jednak wysokości takiego zasiłku. Natomiast na mocy art. 3 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Tak więc wysokość przyznawanego zasiłku każdorazowo determinowana jest możliwościami pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie zasadnie przyjęły, że z brzmienia art. 39 powołanej ustawy o pomocy społecznej i użytego w niej zwrotu "może", wynika, że decyzja w zakresie pomocy społecznej podejmowana przez organ administracyjny, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Tak więc udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na dany rodzaj świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Wskazać należy, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. W niniejszej sprawie ustalono, że organy obu instancji uwzględniły sytuację materialną i zdrowotną L. D. uznając, iż osoby tworzące rodzinę kwalifikują się do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego, przyznając taki zasiłek. W rozpoznawanej sprawie decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, a o wysokości przyznanego świadczenia decydowały nie tylko sytuacja życiowa, lecz także możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w N. dysponuje ograniczonymi środkami, wynika również, że rodzina A. Z. otrzymywała już zasiłki celowe i w naturze, nie można zatem uznać, że A. Z. i L. D. są traktowani gorzej niż inni podopieczni, a zatem nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Z tych względów uznać należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji art. 39 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, a zatem na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie. Odnośnie oceny zasadności wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W skardze kasacyjnej podniesione zostało naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz powołanie tych przepisów nie stanowi określenia prawidłowej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawa ta dotyczy postępowania sądowego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. W postępowaniu sądowym Sąd stosuje przepisy powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając skargę na decyzję administracyjną Sąd ustala prawidłowość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organ, który rozpoznawał i rozstrzygał sprawę. W związku z powyższym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, nie mają usprawiedliwionej podstawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W związku z tym, że A. Z. znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, skoro dochodziła świadczeń z pomocy społecznej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.