IV SA/Wa 2271/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska,, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa zespołu pałacowo - parkowego na podstawie dekretu o reformie rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. B. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2271/06 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9.08.2006 r., sygn. akt I OSK 285/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15.12.2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 353/04 - stwierdzający nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].03.2004 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa zespołu pałacowo-parkowego na podstawie dekretu o reformie rolnej - oraz przekazał Sądowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wspomniana decyzja utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].04.2003 r. stwierdzającą, że zespół parkowo-pałacowy usytuowany na działce oznaczonej obecnie nr [...] o pow. 12,18 ha położony we wsi I., wchodzący w skład majątku ziemskiego I. o ogólnej pow. 299,6954 ha, stanowiącego byłą własność M. B., podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13). Organ I instancji stwierdził istnienie powiązania owego zespołu z majątkiem ziemskim poprzez osobę jego właściciela oraz fakt, że majątek ziemski "I." o charakterze rolniczym stanowił zaplecze dla funkcjonowania całego majątku należącego do byłej właścicielki, w tym owego zespołu parkowo-pałacowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w swym rozstrzygnięciu utrzymał decyzję Wojewody w mocy. W uzasadnieniu stwierdził jednakże, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Przejęciu podlegały bowiem całe nieruchomości, bez wyłączeń powierzchniowych, a zatem wszystkie budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.12.2004 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].03.2004 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...]. Kierując się wykładnią § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1.03.1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej odmienną niż przyjmowało to w przeważającej mierze dotychczasowe orzecznictwo NSA - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przewidziana w § 5 rozporządzenia decyzja może rozstrzygać o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych. W konsekwencji stwierdził, że organy administracji publicznej nie mogły orzekać o tym, czy zespół pałacowo-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego o ogólnej powierzchni ponad 299 ha podlegał pod działanie przepisów dekretu. Wniosek taki jest bowiem żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a więc sporem cywilnym, który winny rozpoznawać sądy powszechne, o ile przepisy ogólne nie stanowią inaczej. Uznał zatem, że argumentacja przytoczona przez Ministra w jego rozstrzygnięciu jakkolwiek prawidłowa, prowadzić powinna do umorzenia postępowania w sprawie po uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji, że organy orzekające nie były uprawnione do jej rozstrzygnięcia. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji obu instancji. Z tą interpretacją przepisów przedmiotowego dekretu i jego rozporządzenia wykonawczego (w szczególności § 5 i § 6), dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, nie zgodził się pełnomocnik skarżącego A. B. we wniesionej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną przedstawił do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne mające wyjaśnić, czy ów § 5 rozporządzenia wykonawczego daje podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy zespół pałacowo-parkowy wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stanowisko podjęte w uchwale składu 7 sędziów było twierdzące. Stąd uwzględniając wykładnię przyjętą przez poszerzony skład NSA w wyroku z dnia 9.08.2006 r. Naczelny Sad Administracyjny w niniejszej sprawie przyjął, iż skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę i uznał że Sąd pierwszej instancji winien dokonać ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędną interpretację § 5 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na wstępie należy podkreślić, że tak organy administracji publicznej, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie związane są, w myśl art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.08.2006 r., sygn. akt I OSK 285/05. Nadto skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest stanowiskiem zawartym w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 5.06.2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, stanowiącym rozstrzygnięcie budzącego poważne wątpliwości zagadnienia prawnego, przedstawionego poszerzonemu składowi przez skład orzekający NSA w niniejszej sprawie. Wykładnia przepisów prawa zawarta w uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, w szczególności zaś ten, który pytanie to zadał. Z przytoczonej uchwały wynika, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.). Podejmując uchwałę tej treści Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zatem ostatnio prezentowanego w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poglądu, iż rozstrzyganie sporów dotyczących praw rzeczowych, w tym ustalanie, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej winny rozstrzygać sądy powszechne w drodze powództwa o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy też w powództwie windykacyjnym lub w powództwie o ustalenie prawa. Tezy z uzasadnienia tej uchwały obszernie zacytowane zostały w owym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.08.2006 r., sygn. akt I OSK 285/05. Podkreślono, iż rozporządzenie wykonawcze nie może być interpretowane sprzecznie z samym dekretem, bowiem służy jego wykonaniu. Zatem użyte przez ustawodawcą sformułowanie - zarezerwowanie "odpowiednich terenów" na realizację celów reformy nie oznacza zarezerwowania odpowiednich obiektów. Nadto Sąd uznał, iż dla interpretacji użytego w dekrecie pojęcia nieruchomości ziemskiej w dalszym ciągu należy posługiwać się definicją przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19.09.1990 r., sygn. akt TK W. 3/89, z której wynika, że muszą one mieć charakter rolniczy. Z tego względu właściwe organy administracji publicznej winny badać, czy nieruchomość, której wyłączenia spod działania dekretu domaga się wnioskodawca pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także obawę, iż przekazanie tej kategorii spraw sądom powszechnym stworzyłoby w istocie dwutorowość postępowania, przy czym w obu postępowaniach brane by były pod uwagę przesłanki wynikające z tych samych przepisów. Zdaniem NSA rozwiązanie takie byłoby też nieracjonalne z punktu widzenia celów dekretu i sprzeczne z założeniami ówczesnego prawodawcy. Mając na względzie, że stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale w całości podzielił NSA - w wyroku z dnia 9.08.2006 r., uchylając jednocześnie poprzedni wyrok WSA w tej sprawie i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, a więc dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].03.2004 r. - należało zaskarżoną decyzję uchylić. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj nymi. Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego A. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako właściwy w sprawie organ odwoławczy winien dokonać merytorycznej kontroli legalności zakwestionowanej decyzji z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.