II OSK 197/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 933/05 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 933/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia 9 lipca 1999 r. Burmistrz Gminy B. udzielił R. K. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...], przy ulicy B. w B., na ubojnię drobiu o małej zdolności produkcyjnej. Zauważył, iż do wniosku o udzielenie przedmiotowego pozwolenia inwestor załączył pisemną zgodę B. K. i J. L. – właścicielek nieruchomości, będącej przedmiotem inwestycji, na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu oraz zawiadomienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 30 października 1998 r. zawierające informację, iż na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia 14 października 1998 r., Nr [...], przy księdze wieczystej nr [...] wpisano ostrzeżenie o toczącym się postępowaniu w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na zmianą sposobu użytkowania stała się ostateczna. W dniu 9 grudnia 2002 r. J. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zarzucając, że została ona wydana bez dokładnego wyjaśnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] marca 2003 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy B., uznając, że wnioskodawca nie jest stroną tego postępowania, a po uchyleniu jego decyzji przez organ odwoławczy, a następnie zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie z urzędu i ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 15 stycznia 2004 r, odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W wyniku odwołania J. K. od decyzji Wojewody Małopolskiego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2004 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż B. K. i J. L., będące właścicielkami tej nieruchomości zarówno w dacie składania wniosku jak i rozstrzygania sprawy, w piśmie z dnia 2 lipca 1999 r. wyraziły zgodę na zamierzoną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na ubojnię drobiu. Organ wyjaśnił jednocześnie, że prawo dotknięte wpisem ostrzeżenia może być przedmiotem rozporządzeń, lecz skutki rozporządzeń dokonanych po wpisaniu ostrzeżenia zależą od wyniku sporu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Zauważył, iż stan prawny nieruchomości zmienił się dopiero po wydaniu kwestionowanej decyzji, tj. po wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia 19 kwietnia 2000 r. Okoliczność ta nie wyczerpuje jednak przesłanki rażącego naruszenia prawa opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a zatem w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy B. Okoliczność ta mogłaby jednak stanowić przesłankę wznowienia postępowania. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K., który ponowił argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skargę oddalił. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż zarzuty skarżącego nie mogły zostać uwzględnione z dwóch względów. Przede wszystkim, jak wynika z okoliczności sprawy, potwierdzonych przez skarżącego na rozprawie, nie posiadał on interesu prawnego, a przez to legitymacji materialnoprawnej do udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, gdyż nie był on ani inwestorem, ani właścicielem zainwestowanej działki albo działki sąsiedniej. Jedynym argumentem skarżącego do podważania podważając pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, a następnie zaskarżania do Sądu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności tego pozwolenia było to, że w 2000 r, a zatem po wydaniu spornej decyzji, został on w miejsce swojej córki H. D. wspólnikiem R. K. z zamiarem eksploatacji już przebudowanej ubojni, chociaż sam nie brał udziału w procesie inwestycyjnym, gdyż działania w tym zakresie były prowadzone wyłącznie przez jego syna. W ocenie Sądu, okoliczności te, nie dawały skarżącemu żadnego tytułu do kwestionowania aktów administracyjnych wydanych w postępowaniu, w którym nie brał udziału. Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji stwierdził, iż organy administracyjne dokonały w niniejszej sprawie prawidłowej oceny zdarzeń prawnych prowadzących do wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego w kwestiach prawa do zainwestowania nieruchomości. Wskazał, iż zasadą jest, że decyzję administracyjną wydaje się z uwzględnieniem stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji. W dacie zaś wydawania przedmiotowego pozwolenia właściciele działki wpisani do księgi wieczystej udzielili inwestorowi pisemnej zgody na zmianę przeznaczenia budynku. W konsekwencji, zgoda taka była wystarczająca do wydania pozwolenia i to pomimo wpisu ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, bowiem organ wydający decyzję związany jest domniemaniem wynikającym z wpisu prawa do księgi wieczystej i nie posiada jakiegokolwiek tytułu do podważania, czy też kwestionowania takiego wpisu. W świetle powyższego, Sąd stwierdził, iż konsekwencje obalenia wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej, które ujawnią się po wydaniu pozwolenia, mogą stanowić ewentualnie podstawę do złożenia, z zachowaniem warunków określonych w art. 148 kpa, wniosku o wznowienie postępowania przez uprawnione podmioty, nie mogą stanowić natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności tego pozwolenia. Na zakończenie, Sąd I instancji dodał, że ujawniony we wstępnych fazach sprawy brak interesu prawnego J. K. powinien spowodować jej zakończenie na etapie badania formalnego co do legitymacji strony. Organ odwoławczy zainicjował jednak merytoryczną próbę wyjaśnienia stanu rzeczy, co w okolicznościach tej sprawy było zbędne. W konsekwencji doszło do naruszenia norm postępowania administracyjnego, które jednak nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, J. K. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, skarżący zgłosił zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że nie ma on interesu prawnego, w stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku, a tym samym nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym w tym przedmiocie; art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nie uwzględnienie, że ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych; art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wystarczającą dla wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku była zgoda wyrażona przez dotychczasowe współwłaścicielki nieruchomości pomimo posiadania przez organ informacji w przedmiocie wpisu ostrzeżenia w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, a także art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż nie może zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji dotyczącym braku po jego stronie interesu prawnego. Zauważył, iż został w okresie późniejszym wspólnikiem spółki cywilnej ubojnia drobiu, mającej prowadzić działalność w przystosowanych do tego pomieszczeniach na podstawie spornego pozwolenia. Podał, że poniósł znaczne nakłady finansowe gdyż był poręczycielem kredytów zaciągniętych na potrzeby działalności gospodarczej i do chwili obecnej spłaca zadłużenie spółki. Został też upoważniony do prowadzenia likwidacji spółki. Skarżący przyznał, iż faktem jest, że nie brał udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, jednak wydana decyzja dotyczy w istocie jego praw, co czyni z niego stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy B., gdyż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie będzie w sposób bezpośredni dotyczyło jego praw. W dalszej kolejności, skarżący zakwestionował, stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wpis do księgi wieczystej ostrzeżenia nie obala domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zauważył, iż w świetle art. 8 tej ustawy, rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza wpis ostrzeżenia dotyczącego niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. W konsekwencji, stwierdził, że skoro poprzez wpis ostrzeżenia wyłączone zostaje działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to tym bardziej organ prowadzący postępowanie powinien ustalić w sposób niebudzący żadnych wątpliwości krąg osób, które są faktycznymi właścicielami nieruchomości. To na organie prowadzącym postępowanie w sprawie spoczywa bowiem obowiązek czuwania nad prawidłowymi ustaleniami w zakresie stanu faktycznego (art. 7 kpa). W ocenie skarżącego, skoro organ posiadał informację o toczącym się postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, to powinien w ramach postępowania administracyjnego ustalić, czy zgoda wyrażona przez dotychczas ujawnione w tej księdze współwłaścicielki nieruchomości jest wystarczająca, czy też nie. Przedmiotem takiego postępowania nie byłaby bowiem kontrola wpisów w księdze wieczystej, która należy do właściwego sądu, a jedynie ustalenie faktycznego kręgu osób, które powinny wyrazić zgodę na zmianę sposobu użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, złożona w niniejszej sprawie, podlega oddaleniu jako wniesiona przez podmiot nie będący stroną postępowania. Wskazać należy, iż w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 62), Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyraził pogląd, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, powinien z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd wskazał, iż wniesienie skargi kasacyjnej przez uprawniony podmiot jest jednym z warunków dopuszczalności skargi, którego niedopełnienie powoduje odrzucenie skargi na podstawie art. 178 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zauważył jednak, iż od wskazanej zasady należy przyjąć pewien istotny wyjątek. Sąd wskazał bowiem, iż nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot nie będący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał w nim udział jako strona. W tej bowiem sytuacji ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. W takim też wypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku przez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną. Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sądowo-administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż brak jest podstaw do uznania J. K. za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może bowiem domagać się ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji. Zauważyć należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy, wszczętej z urzędu, w związku z wnioskiem J. K., jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy B. z dnia 9 lipca 1999 r., udzielającej R. K. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...], przy ulicy B. w B., na ubojnię drobiu o małej zdolności produkcyjnej. Bezsporne w sprawie jest to, że J. K. nie był stroną postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji ostatecznej. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być jednak nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. J. K. nie może być jednakże zaliczony do kręgu tych osób. Fakt przystąpienia z dniem 27 grudnia 2000 r. do spółki cywilnej, której wspólnikiem był R. K., udzielenia wobec banku poręczenia za dług wspólnika zaciągnięty w celu sfinansowania działalności ubojni drobiu, jak również prowadzenia spraw spółki związanych z jej rozwiązaniem, nie czynią z J. K. strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy B. z 9 lipca 1999r w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, do którego tytułu prawnego skarżący nigdy nie miał. Wskazane przez J. K. argumenty nie świadczą bowiem o tym, że posiada on interes prawny wynikający z konkretnej normy prawa, uprawniający go do podważenia ważności przedmiotowej decyzji, a w konsekwencji także kwestionowania legalności decyzji podjętych w toku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Z akt sprawy nie wynika też aby skarżącemu przysługiwało jakiekolwiek prawo zarówno do nieruchomości, na której była realizowana przedmiotowa inwestycja, oraz posadowionego na niej budynku gospodarczego, jak i do nieruchomości sąsiednich. Nie posiadał on bowiem tytułu do wskazywanej, zabudowanej nieruchomości ani w dacie wydawania decyzji Burmistrza Gminy B., ani też nie nabył tego tytułu w wyniku Postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia 19 kwietnia 2000 r. w sprawie uzgodnienia treści ksiąg wieczystych. Stwierdzić natomiast należy, że dopuszczenie przez organy administracji publicznej J. K. do udziału w prowadzonym z urzędu postępowaniu administracyjnym nie czyni z niego automatycznie strony tego postępowania. Może on wprawdzie mieć interes faktyczny i być zainteresowany wynikiem postępowania z uwagi na poręczenie kredytów czy też finansowe wspieranie ubojni, lecz z powodu braku interesu prawnego nie może w tym postępowaniu uczestniczyć na prawach strony. Brak legitymacji procesowej po stronie strony skarżącej powoduje natomiast, że skarga złożona przez nieuprawniony podmiot podlega oddaleniu i to bez konieczności odnoszenia się do zawartych w niej zarzutów. W takim wypadku bowiem nie jest spełniony warunek, aby skarga mogła być merytorycznie rozpoznana. W takiej też sytuacji, brak jest podstaw do rozpoznania skargi kasacyjnej i merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, tym bardziej, że zarzuty skargi koncentrują się na podważeniu oceny Sądu I instancji co do istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy B., która to ocena, z uwagi na brak legitymacji skarżącego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, nie powinna być w ogóle przedmiotem rozważań Sądu. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.