IV SA/Wa 1404/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. P., A. R., M. R., J. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2006 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących M. P., A. R., M. R., J. R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1404/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia (...) maja 2006 r. nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2004 r. nr (...), którą odmówiono stwierdzenia, że nieruchomość oznaczona nr (...) i (...) pochodząca z majątku "B.", zabudowana budynkiem gorzelni i spichlerzem nie podpadała pod działanie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 z 1945 r., poz. 13 ze zm.) i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podniósł, iż nieruchomość ziemska "B." położona w gminie W., powiat r. stanowiąca byłą współwłasność W. P. i J. P., o łącznej powierzchni 205 ha została przejęta na własność Skarbu Państwa jako podpadająca pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. M. P. w imieniu spadkobierców byłych współwłaścicieli przedmiotowego majątku, wystąpiła do Wojewody (...) z wnioskiem o uznanie za nieważną decyzję przejęcia na rzecz Skarbu Państwa części majątku "B." obejmującego gorzelnię i spichlerz (działki gruntu nr (...) i (...), kw (...)) podnosząc, iż działki te stanowiły odrębną, nie związaną z gospodarstwem rolnym jednostkę gospodarczą. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2004 r. Wojewoda (...) odmówił stwierdzenia, iż przedmiotowe działki nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W wyniku rozpoznania odwołania od powołanej decyzji organu I instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w I instancji. Minister wskazał, iż stosownie do treści art. 105 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania wówczas gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 20 kpa właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Przepisem określającym zakres działania wojewody w tym przypadku jest § 5 i pośrednio § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 z 1945 r., poz. 51, ze zm.). Na IV SA/Wa 1404/06 podstawie § 5 rozporządzenia można stwierdzić, że orzekanie w sprawach czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich (obecnie wojewoda). Stosownie do powołanych przepisów na drogę postępowania administracyjnego odsyła się jedynie takie spory, których przedmiotem jest wielkość przejętej nieruchomości. A zatem wojewoda orzeka jedynie o całej nieruchomości, nie zaś o jej części. W ocenie organu odwoławczego przedmiotem wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, miały być całe nieruchomości z uwagi na ich powierzchnię, nie zaś z uwagi na funkcję jaką pełniły poszczególne jej części. Brak jest zatem podstaw prawnych do rozstrzygania przez Wojewodę (...) o tym, czy dana nieruchomość ze względu na swoje powiązania funkcjonalne stanowi część nieruchomości ziemskiej, czy też nie. Zarówno z rozporządzenia jak i z dekretu wynika, że przejęciu podlegały całe nieruchomości bez wyłączeń powierzchniowych, a zatem łącznie z budynkami posadowionymi na znacjonalizowanej nieruchomości. Powyższe, zdaniem Ministra, wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania wobec czego zastosowanie znalazł art. 105 kpa. Żądanie zawarte we wniosku M. P. jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanych nieruchomości a więc sporem cywilnym. Właściwą więc drogą jest postępowanie przed sądem powszechnym. Na wskazaną wyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. P., A. R., M. R. i J. R. wszyscy reprezentowani przez pełnomocnika. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie: 1.przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 pkt 1 kpa w związku z § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., przez przyjęcie, iż sprawa o stwierdzenie czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu (wyłączając normy obszarowe), nie jest sprawą administracyjną, lecz należy do drogi postępowania cywilnego, 2. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w związku z § 5 i 6 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że: - wojewoda może orzekać rozstrzygając czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej jedynie co do całości, a nie co do części majątku, IV SA/Wa 1404/06 - wojewoda ocenia jedynie obszar nieruchomości, nie zajmując się badaniem czy nieruchomość ze względu na swój charakter nie była "nieruchomością ziemską". Biorąc pod uwagę treść art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w związku § 5 rozporządzenia skarżący wskazali na przesłanki jakie muszą zostać spełnione łącznie aby uznać, iż do danej nieruchomości ma zastosowanie dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej. W omówieniu niektórych z nich podnieśli, iż intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Na te cele mogły być jedynie przeznaczone te nieruchomości lub ich części, które funkcjonalnie powiązane były lub mogły być w przyszłości z działalnością rolniczą. Dotyczy to całych nieruchomości lub ich części. Nadto skarżący podnieśli, iż jeżeli dana nieruchomość nie nadawała się na osiągnięcie celów reformy rolnej lub jeżeli nie została faktycznie wykorzystana do osiągnięcia tych celów, należy stwierdzić, że przepisy dekretu nie miały do niej zastosowania. A więc zakres kognicji organu orzekającego nie może ograniczyć się jedynie do zbadania czy dana nieruchomość posiada obszar odpowiadający normom dekretowym. W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, w opinii skarżących, iż w trybie § 5 rozporządzenia organ administracji może orzec, że określona, wyodrębniona funkcjonalnie cześć nieruchomości nie podpadała pod działanie przepisów dekretu. Do odmiennych wniosków nie prowadzi również treść § 6 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności IV SA/Wa 1404/06 zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi był art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w powołanym przepisie. Art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Przyjąć zatem należy, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji czyli przepis art. 105 kpa, zgodnie z którym organ administracji ma obowiązek umorzyć postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa uznaje się natomiast postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ a tym bardziej wtedy, gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (tak m. in. Borkowski w Adamiak/Borkowski KPA Komentarz, 6, wyd. Warszawa 2005, art. 105 Nb 5). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjął, że wniosek skarżących o stwierdzenie za nieważną decyzję przejęcia na rzecz Skarbu Państwa części majątku "B." obejmującego gorzelnię i spichlerz, a więc działek o nr (...) i (...), stanowi w istocie spór o prawa rzeczowe, dla rozpoznania których właściwy jest sąd powszechny a w konsekwencji uznał wszczęte postępowanie za bezprzedmiotowe. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem w istocie do oceny, jaka droga - postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że dana IV SA/Wa 1404/06 nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na jej nierolniczy charakter. Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. W efekcie powyższego, w wyniku rozpoznania kasacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. IVSA/Wa 353/04 wyłoniło się zagadnienie prawne, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi NSA. Rozpoznając zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006 r. podjął uchwałę (IOPS 2/06), w której stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej( Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). Tak więc tylko jedna z kategorii nieruchomości podlegających nacjonalizacji, a mianowicie zamieszczona w punkcie pod lit. e została poddana możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy podlega działaniu przepisów dekretu. Zatem wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu organ administracji publicznej - a nie sąd powszechny - powinien zbadać wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Art. 187 § 2 ustawy P.p.s.a. wskazuje, iż uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednocześnie jednak art. 269 tej ustawy określa tryb postępowania w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów. Analiza przepisu art. 269 prowadzi do wniosku, że uchwały składu siedmiu sędziów, całej Izby oraz uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążą nie tylko w danej sprawie, jak to stanowi art. 187 ustawy P.p.s.a., skoro żaden inny sąd administracyjny nie może, w innej rozpatrywanej sprawie, odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w uchwale wydanej w trybie przepisów art. 264 - 268 inaczej, niż przy zastosowaniu reguł wymienionych w art. 269 (tj. przedstawienia nowego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). IV SA/Wa 1404/06 Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę związany był poglądem prawnym prezentowanym w omówionej wyżej uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie Sąd nie dostrzegł nowych argumentów, które pozwoliłyby na sformułowanie ponownie zagadnienia prawnego w sprawie dopuszczalności orzekania w trybie § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej jedynie ze względu na obszar całej nieruchomości ziemskiej. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Za trafne należy uznać zarzuty skarżących dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że wniosek skarżących winien być rozpoznany na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W wyniku tego zaskarżoną decyzję jako naruszającą prawo należało uchylić. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy P.p.s.a.