I OSK 471/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska- Wawrzon Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 484/06 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu oraz opłaty za zarejestrowanie pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi B. M., wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn.akt III SA/Lu 484/06, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] w części, w jakiej decyzja ta uchyla decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty za zarejestrowanie pojazdu i odmowy zwrotu nadpłaty za zarejestrowanie pojazdu, natomiast oddalił skargę w pozostałej części, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] o zarejestrowaniu pojazdu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] nr [...] o zarejestrowaniu na rzecz B. M. samochodu marki [...] oraz odmówił stwierdzenia i zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Po rozpoznaniu odwołania B. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 oraz 145a kpa oraz art. 72 i 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r, Nr 108, poz.908), uchyliło powyższą decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] oraz odmówiło uchylenia rozstrzygnięcia tego organu z dnia [...] o zarejestrowaniu pojazdu. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta L., po wznowieniu postępowania, orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] o rejestracji pojazdu oraz o odmowie stwierdzenia nadpłaty i zwrotu opłaty za wydaną do tego pojazdu kartę, wskazując, że pojazd został zarejestrowany i w związku z tym została pobrana opłata w obowiązującej wówczas wysokości. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 strona wniosła o wznowienie postępowania, wskazując, że przy rejestracji pojazdu pobrano opłatę na podstawie przepisów zakwestionowanych przez sąd konstytucyjny. Po wznowieniu i przeprowadzeniu postępowania nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji o rejestracji i zwrotu pobranej przy rejestracji pojazdu opłaty. Organ I instancji wskazał, że zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis rozporządzenia z 2003 r., dotyczący wysokości opłat za kartę pojazdu, utracił moc z dniem 1 maja 2006 r., co oznacza, iż do tego czasu organ administracji jest obowiązany pobierać opłatę podczas rejestracji pojazdów w ówcześnie obowiązującej wysokości. W odwołaniu strona podniosła, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowi podstawę do zgłaszania wniosków o zwrot części opłaty za rejestrację pojazdu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. organ administracji I instancji, orzekając na podstawie art. 151 kpa, powinien albo odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, albo uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Osnowa rozstrzygnięcia Prezydenta L. jest zatem nieprawidłowa, dlatego też kwestionowana przez stronę decyzja nie powinna pozostać w obrocie prawnym. Ponadto strona wniosła o wznowienie postępowania w sprawie rejestracji posiadanego pojazdu, powołując się na art. 145a kpa. Organ I instancji, na podstawie art. 149 § 1 i 2 kpa, wznowił postępowanie w sprawie rejestracji pojazdu, a po stwierdzeniu braku podstaw odmówił uchylenia decyzji o zarejestrowana pojazdu oraz odmówił zwrotu pobranej wówczas opłaty. Z akt sprawy wynika, że strona kwestionuje prawidłowość naliczenia opłaty za rejestrację pojazdu, a nie fakt zarejestrowania pojazdu. Zdaniem Kolegium decyzja o zarejestrowaniu pojazdu została wydana zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i brak jest podstaw do jej uchylenia w trybie wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145a kpa. Wniosek strony o wznowienie postępowania oraz o zwrot opłaty powinien być więc potraktowany przez organ administracji I instancji jako żądanie stwierdzenia nadpłaty przy dokonaniu czynności rejestracji pojazdu, gdyż strona w rzeczywistości kwestionuje wysokość pobranej przez organ opłaty. W sprawie tej zastosowanie znajdują przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. W konsekwencji Prezydent Miasta L. powinien był rozpoznać wniosek strony nie w trybie wznowienia postępowania lecz na podstawie przepisów art. 72 i 75 Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 2 § 1 pkt 4 ustawy Ordynacja podatkowa. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. B. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Kolegium w istocie odmówiło stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za wydaną kartę pojazdu, co uznaje za niezrozumiałe i sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że wznowienie na podstawie art. 145a kpa postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w przedmiocie rejestracji pojazdu, nie może doprowadzić do zamierzonego przez skarżącego skutku, a zatem do odzyskania nadpłaconej opłaty za zarejestrowanie samochodu. W trakcie tego postępowania nie rozstrzyga się bowiem kwestii zwrotu przedmiotowej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w motywach powołanego wyroku stwierdził, iż skarga B. M. częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji należy bowiem przyjąć, że złożony przez stronę wniosek obejmował dwa roszczenia- żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] o zarejestrowaniu pojazdu oraz żądanie stwierdzenia i zwrotu nadpłaty z tytułu opłaty za wydaną kartę pojazdu. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w osnowie pierwszoinstancyjnej decyzji z dnia [...]. W jej pkt 1 organ odmówił uchylenia decyzji rejestracyjnej (po wznowieniu postępowania), zaś w kolejnych punktach sentencji odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty rejestracyjnej i odmówił zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Decyzja ta rozstrzygała dwie kwestie zgłoszone przez skarżącego: wznowienia postępowania w sprawie rejestracji pojazdu oraz stwierdzenia nadpłaty w zakresie opłaty rejestracyjnej, którą to sprawę organ I instancji rozpoznał w trybie zwykłym w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Nie znajduje zatem uzasadnienia stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że osnowa rozstrzygnięcia organu I instancji jest nieprawidłowa, gdyż powinna się ograniczać tylko do samego wniosku o wznowienie postępowania. WSA w Lublinie stwierdził ponadto, iż rozstrzygnięcie przez organ I instancji w jednej decyzji o wszystkich elementach wniosku nie narusza przepisów proceduralnych, a ponadto jest zgodne z zasadą szybkości, wnikliwości i prostoty działania wyrażoną w art. 12 kpa oraz 125 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Sąd podzielił stanowisko Kolegium w zakresie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o rejestracji pojazdu i opierając się na art. 151 p.p.s.a. w tej części skargę oddalił. Jednocześnie Sąd uznał, iż wniosek o zwrot nadpłaty zgłoszony przez skarżącego był przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji, który ustosunkował się do niego i orzekł o odmowie stwierdzenia nadpłaty oraz odmowie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, wskazując zresztą jako podstawę prawną przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Stąd nieprawidłowe jest rozstrzygnięcie Kolegium, które orzekło tak, jakby przeoczyło istotny fakt, że wniosek skarżącego w tym zakresie został złożony i rozpoznany. Organ odwoławczy z niezrozumiałych przyczyn uchylił w całości to rozstrzygnięcie, a następnie orzekł jedynie w zakresie odmowy uchylenia decyzji rejestracyjnej w postępowaniu wznowieniowym, co jest słuszne, ale niewystarczające. Jeżeli zatem Kolegium uznało rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta L. w części dotyczącej wniosku o zwrot nadpłaty za prawidłowe, nie powinno było go uchylać, lecz utrzymać w mocy, jeżeli zaś uznało za błędne - powinno po uchyleniu w całości lub w części decyzji orzec merytorycznie w tym zakresie, względnie ograniczyć się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym samym rozstrzygnięcie Kolegium w tym zakresie narusza zasady formalne orzekania odwoławczego wyrażone w art. 233 ustawy Ordynacja podatkowa, co uzasadnia częściowe jego uchylenie. W skardze kasacyjnej B. M. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w całości, wnosząc o uchylenie tego orzeczenia, a w przypadku, gdyby Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego - o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającymi decyzjami organów administracji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenia przepisów art. 145 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a polegające na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 - 11, art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 120 - 124 i art. 127 ustawy Ordynacja podatkowa; 3) naruszenie prawa poprzez niewłaściwe skonfrontowanie okoliczności stanu faktycznego z zapadłymi orzeczeniami i nieuwzględnienie zapadłego postanowienia o wznowieniu postępowania; 4) naruszeniu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie, że organ I instancji rozpatrywał sprawę według przepisów kpa, a organ II instancji według ustawy Ordynacja podatkowa. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż przepisy art. 145 i art. 151 p.p.s.a. nie dopuszczają możliwości uchylenia części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Ponadto skarżący podniósł, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. została wydana w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, bez uwzględnienia, że organ I instancji działał na podstawie przepisów kpa. Stanowisko Sądu I instancji jest błędne, gdyż stanowi próbę naprawienia decyzji, czego konsekwencją jest sprzeczność osnowy z uzasadnieniem. Ponadto, zdaniem kasatora, Sąd I instancji uwzględnił skargę, w wyniku czego powinno zapaść rozstrzygnięcie korzystne dla strony, co jednak nie nastąpiło. Oddalenie skargi w rozpoznanej sprawie jest naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy normujące jego przebieg i naruszenie takie miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał również, iż odrębną kwestią jest brak ustosunkowania się do podniesionych przez skarżącego zarzutów opartych o wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.) - dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w zakresie redakcji zawartych w niej zarzutów, jest wadliwa. Mimo iż została ona sporządzona przez skarżącego będącego radcą prawnym, nie spełnia wymogów wynikających z przepisów P.p.s.a., co w efekcie powoduje brak możliwości ustosunkowania się do zgłoszonych zarzutów z użyciem szczegółowej argumentacji. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały jedynie na naruszeniu przepisów postępowania, co czyni niezrozumiałym żądanie strony skarżącej wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w trybie, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. Uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. jest możliwe w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie wyłącznie prawa materialnego. Mając jednakże na uwadze tę okoliczność, że skarga kasacyjna zarzutów naruszenia prawa materialnego nie zawiera, a sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, nawet gdyby Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, brak zarzutu wyłączyłby możliwość jego uwzględnienia. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt II.2, a dotyczące naruszenia przepisów art. 6 - 11, art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 120 - 124 i art. 127 ustawy Ordynacja podatkowa, nie mogą one wywołać zamierzonego skutku, gdyż sąd administracyjny nie stosował przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ani ustawy Ordynacja podatkowa. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż wskazanie przepisów kpa oraz ustawy Ordynacja podatkowa nie może być uznane za samodzielną podstawę skargi kasacyjnej. Przyjmując nawet, iż zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania może odnosić się też do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, jako że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności tej administracji pod względem zgodności z prawem, a zatem ocenia zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym, to i tak powołanie się w skardze kasacyjnej wyłącznie na przepisy ustaw regulujących procedurę przed organem administracji nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej. W skardze kasacyjnej winny być bowiem podniesione zarzuty przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, który w toku postępowania sądowego stosuje przepisy powołanej ustawy P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, chcąc zatem skutecznie podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, powinien nie tylko powołać naruszone w jego ocenie przepisy kpa czy ustawy Ordynacja podatkowa, ale i przepisy postępowania sądowego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2007 r. o sygn. akt I FSK 1204/06 ). Nie stanowi również prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych oparcie skargi kasacyjnej na sformułowanych w sposób ogólnikowy zarzutach naruszenia prawa poprzez "niewłaściwe skonfrontowanie okoliczności stanu faktycznego z zapadłymi orzeczeniami i nieuwzględnienie zapadłego postanowienia o wznowieniu postępowania" oraz naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez "nieuwzględnienie, że organ I instancji rozpatrywał sprawę według przepisów kpa, a organ II instancji według ustawy Ordynacja podatkowa" (pkt II 4-5). Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych wymaga bowiem przede wszystkim określenia konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem kasatora - uchybił sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Podniesienie zarzutu naruszenia prawa rozumianego jako bliżej niesprecyzowanej normy prawnej nie dość, że nie spełnia powyższych wymogów, to również nie pozwala na jakiekolwiek merytoryczne ustosunkowanie się do takiego zarzutu. Jeśli natomiast idzie o zarzut naruszenia art. 145 oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a polegające na mylnym zrozumieniu treści tych artykułów, to w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że art. 145 p.p.s.a zawiera 6 przepisów, zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał, którego z tych przepisów zarzut dotyczy. Wymaga tymczasem podkreślenia, iż koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. jest wskazanie, który przepis, rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna oznaczona numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy - został naruszony, a także, w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, autor skargi kasacyjnej ograniczył się do podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a., nie wskazując konkretnego przepisu, którego naruszenia miałby się dopuścić Sąd I instancji. Z uwagi zatem na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani też tym bardziej wywodzenia wpływu domniemanego uchybienia na wynik sprawy, kwestia naruszenia przepisów postępowania musi pozostać poza zakresem rozpoznania Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może również stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. uregulowanie zawarte w treści art. 151 P.p.s.a. Zastosowanie tej normy stanowi bowiem jedynie wynik kontroli przez sąd legalności zaskarżonych aktów. Oddalenie zatem w części przez Sąd I instancji skargi było konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego. Brak zatem wskazania innych przepisów P.p.s.a. w związku z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci jego uwzględnienia. Podkreślenia wymaga także, iż jeżeli Sąd I instancji w części, w stosunku do której oddalił skargę, nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji przepisów kpa, nie oznacza to, że sąd przepisy te naruszył, lecz że doszło do naruszenia przez sąd art. 151 i art. 145 §. 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., a także art. 1 §. 2 i art. 3 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Dodatkowo warto podnieść, iż nieodzownym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest nie tylko sformułowanie podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienie. Istotą wnoszonego środka zaskarżenia jest podniesienie zarzutów w stosunku do orzeczenia zapadłego w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Koniecznym jest zatem takie ich skonstruowanie i uzasadnienie, aby punkt odniesienia stanowił skarżony wyrok, nie zaś decyzje organów administracji. W rozpoznawanej sprawie, autor skargi kasacyjnej nie sprostał tej zasadzie, odnosząc podniesione zarzuty w znakomitej większości do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., o czym świadczy fakt powoływania się na naruszenia przepisów kpa i ustawy Ordynacja podatkowa, podczas gdy, jak już wskazano wcześniej, Sąd I instancji stosował przepisy P.p.s.a. Wypada również dodać, iż na uzasadnienie skargi kasacyjnej jej autor przytoczył szereg tez z orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących m. in. niedopuszczalności uchylania części uzasadnienia czy też wadliwości uzasadnienia orzeczenia sądowego, jednak sposób ich zaprezentowania uniemożliwia powiązanie przytoczonych tez orzeczeń z konkretnymi zarzutami skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji. ----------------------- 9