II OSK 781/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Ostrołęckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1823/06 w sprawie ze skargi Powiatu Ostrołęckiego na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 lipca 2006 r. nr Lex-O.0911/4/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w Ostrołęce z dnia 22 czerwca 2006r. nr XLI/241/2006 w sprawie nadania Statutu Starostwu Powiatowemu w Ostrołęce oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1823/06, oddalił skargę Powiatu Ostrołęckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 lipca 2006 r., nr Lex-O.0911/4/06, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w Ostrołęce z dnia 22 czerwca 2006 r. w sprawie nadania Statutu Starostwu Powiatowemu w Ostrołęce. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Uchwałą z dnia 22 czerwca 2006 r., nr XLI/241/2006, Rada Powiatu w Ostrołęce, działając na podstawie art. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 20 ust. 2 w związku z art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), nadała Starostwu Powiatowemu w Ostrołęce Statut w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Wykonanie uchwały Rada powierzyła Zarządowi Powiatu. Wojewoda Mazowiecki w dniu 20 lipca 2006 r., na podstawie art. 79 w związku z art. 76 i art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, nr LEX-O.0911/4/06, mocą którego stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Powiatu w Ostrołęce. W uzasadnieniu swego stanowiska organ podał, że żaden z przepisów, będących podstawą przyjętej uchwały nie daje upoważnienia Radzie Powiatu do wydawania uchwał nadających Starostwu Statut. Powołując się na przepisy art. 20 ust. 2 oraz 238 § 3 nowej ustawy o finansach organ uznał, że jednostka budżetowa działa na podstawie statutu, a jednostkom budżetowym nieposiadającym statutów, organ stanowiący zobowiązany jest nadać statut w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli do końca czerwca 2006 r. Równocześnie jednak organ stwierdził, że powyższe przepisy w tym konkretnym przypadku nie znajdą zastosowania, bowiem należy je odczytywać w kontekście art. 21 powyższej ustawy, a zatem organ stanowiący nadaje statut jednostkom budżetowym w przypadku ich tworzenia, łączenia, przekształcania w inną formę organizacyjnoprawną oraz ich likwidowania. Ponieważ jednak starostwa utworzone zostały z mocy samego prawa, w wyniku zmian zainicjowanych ustawą z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 98, poz. 133 ze zm.), nie wymagają uchwalania statutów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego poniesiono również, że ponieważ ustawa o samorządzie powiatowym wyraźnie stanowi w art. 35 ust. 1, iż organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny uchwalony przez radę powiatu na wniosek zarządu powiatu, to dublowanie się przepisów regulaminu i ewentualnego statutu poprzez regulację tej samej materii uznać należy za legislacyjnie niedopuszczalne. Dlatego też, w opinii organu nadzorczego, Rada Powiatu w Ostrołęce nie była uprawniona do uchwalenia Statutu Starostwa Powiatowego w Ostrołęce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując zarzuty skargi, wniesionej na powyższą decyzję, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając wyrok Sąd I instancji podniósł, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy obowiązujące przepisy prawa wymagają nadania starostwu powiatowemu statutu, jak wywodzi Powiat Ostrołęcki, czy też brak jest ku temu podstaw prawnych, jak twierdzi Wojewoda Mazowiecki. Analizując przepisy ustawy o samorządzie powiatowym Sąd uznał, że starostwo jest aparatem pomocniczym samego powiatu, jako jednostki samorządu terytorialnego, służącym obsłudze organów powiatu i jako takie nie ma odrębnego bytu, jest to struktura pracownicza, której jedynym celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań organów powiatu. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, ustawodawca uznał, że w przypadku starostwa wystarczającą podstawą jego funkcjonowania będzie regulamin organizacyjny. Odnosząc się zaś do przepisów art. 4, 19, 20, 21, 22 i 238 ustawy o finansach publicznych Sąd I instancji doszedł do wniosku, że jednostkami budżetowymi są te jednostki organizacyjne powiatu, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu powiatu. Skoro ustawa o samorządzie powiatowym nie nadaje starostwu powiatowemu statusu jednostki organizacyjnej powiatu (jednostki organizacyjnej sektora finansów publicznych, który m.in. tworzy powiat), a czyni je jedynie aparatem pomocniczym powiatu (organów powiatu), Sąd uznał, że nie ma wobec tego podstaw, by przyjąć, że starostwo powiatowe jest jednostką budżetową, która winna funkcjonować w oparciu o swój statut, a zatem przepis art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych nie ma w tej sytuacji zastosowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniósł Powiat Ostrołęcki, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 4 ust. 1, art. 19 i art. 20 ust. 1 ustawy o finansach publicznych polegającą na przyjęciu, że nie nadają one starostwu powiatowemu statusu jednostki budżetowej oraz art. 33b ustawy o samorządzie powiatowym polegającą na przyjęciu, że starostwo powiatowe nie jest jednostką organizacyjną powiatu, a także art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych polegającą na przyjęciu, że skoro przepis art. 33b ustawy o samorządzie powiatowym i art. 4 ust. 1, art. 19 i art. 20 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie nadają starostwu powiatowemu statusu jednostki organizacyjnej powiatu będącej jednostką budżetową to w stosunku do starostwa powiatowego stosowanie art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych jest wyłączone. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa o finansach publicznych w dziale I rozdział 3 określa formy organizacyjnoprawne jednostek sektora finansów publicznych, którymi mogą być jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zgodnie zaś z rozdziałem 4 ustawy starostwo powiatowe funkcjonuje jako jednostka budżetowa sektora finansów publicznych, natomiast na podstawie art. 20 ust. 1 pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu powiatu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek budżetu powiatu. Skarżący nie podzielił zatem stanowiska Sądu I instancji, że starostwo powiatowe to struktura pracownicza bez odrębnego bytu, uważa natomiast, że jest to jednostka organizacyjna powiatu posiadająca status jednostki budżetowej. Skarżący podniósł również, że w treści statutu Starostwa zawarte zostały postanowienia odnoszące się do gospodarki finansowej i mienia oraz że z jego treści wynika, iż Starostwo jest jednostką budżetową prowadzącą gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych, takie uregulowania nie pojawiły się natomiast w regulaminie Starostwa, który jest w ocenie skarżącego aktem innej rangi określającym tylko organizację tej jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. jest związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznając sprawę tylko w granicach zgłoszonych zarzutów, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Nie stwierdzając w sprawie niniejszej wystąpienia przesłanek nieważności określonych taksatywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd dokonał oceny zgłoszonych zarzutów i uznał, iż w złożonej skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Nie jest trafny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1, art. 19 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych – polegającą na przyjęciu, że nie nadają one starostwu powiatowemu statusu jednostki budżetowej oraz art. 33b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym polegającą na przyjęciu, że starostwo powiatowe nie jest jednostką organizacyjną powiatu. Przede wszystkim należy zauważyć, że Uchwała nr XLI/241/2006 Rady Powiatu w Ostrołęce z dnia 22 czerwca 2006 r. w sprawie nadania Statutu Starostwu Powiatowemu w Ostrołęce – jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazała art. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 20 ust. 2 w zw. z art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2005 r. o finansach publicznych. Art. 12 pkt 1 ww. ustawy o samorządzie powiatowym mówi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy stanowienie aktów prawa miejscowego w tym statutu powiatu. Nie odnosi się to więc do stanowienia statutu starostwa powiatowego, które zgodnie z art. 33b wskazanej ustawy należy do powiatowej administracji zespolonej, którą kieruje Starosta (art. 34 ustawy o samorządzie powiatowym). Także nieprawidłowo wskazano jako podstawę prawną podjętej uchwały art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który w treści swej podaje, że rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego w sprawach wymagających uregulowania w statucie. Przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, bowiem ustawa o samorządzie gminnym w art. 35 jednoznacznie stanowi, że "organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny, uchwalony przez radę powiatu". Jest to przepis ustrojowy dla jednostki powiatowej administracji zespolonej jaką jest starostwo powiatowe. Regulamin określa jak mówi przepis zarówno organizację jak i zasady funkcjonowania. W tym miejscu za stanowiskiem doktryny i komentatorów należy przypomnieć, że Powiat nie ma pełnej swobody w kształtowaniu organizacji i zasad funkcjonowania starostwa, bowiem podstawowe reguły ustalił ustawodawca. Ustawodawca przesądził w art. 35 ust. 2 ww. ustawy o samorządzie powiatowym, że kierownikiem starostwa i zwierzchnikiem służbowym pracowników jego jest starostwa. Ustawodawca przesądził też w art. 33 u.s.p., że starostwo powiatowe wchodzi w skład tzw. powiatowej administracji zespolonej obok powiatowego urzędu pracy oraz jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. W świetle powyższych okoliczności zasadna jest ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który podzielił stanowisko organu nadzorczego, iż żaden z przepisów wskazanych przez Radę Powiatu nie dawał podstawy prawnej do podjęcia zakwestionowanej uchwały o nadaniu statutu Starostwu Powiatowemu w Ostrołęce. Słusznie też podkreśla się, że zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy to powiat jako jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego działa w oparciu o statut, określający szczegółowo zasady realizacji powierzonych zadań. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zakresie regulacji prawnej art. 35 ust. 1 nie uległa zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). W art. 215–236 powyższej ustawy wskazane zostały ustawy, które zostały zmienione ustawą o finansach publicznych. Nie wykazano w niej ustawy o samorządzie powiatowym. Oznacza to, że art. 238 ustawy o finansach publicznych nie dotyczy jednostek budżetowych, które utworzone zostały ustawą o samorządzie powiatowym. Nie zmienił się więc przepis stanowiący, iż starostwo powiatowe funkcjonuje w oparciu o regulamin – a nie statut. Nie zmienia też tej zasady art. 4 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który w pkt 2 wskazuje gminy, powiaty i samorząd województwa jako jednostki samorządu terytorialnego i ich związki należące do sektora finansów publicznych. Nawet jednak, jeśli starostwo powiatowe funkcjonuje na zasadzie jednostki budżetowej pokrywając swoje wydatki bezpośrednio z budżetu i odprowadzając dochody do budżetu samorządu terytorialnego – to nie odnosi się do niego art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych skoro podstawę organizacji i funkcjonowania starostwa powiatowego stanowi określony ustawą ustrojową regulamin (art. 35 ust. 1 ustawy o samorządów powiatowym). W takim stanie prawnym zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że brak było podstaw do podjęcia przez Radę Powiatu w Ostrołęce uchwały w sprawie nadania Statutu Starostwu Powiatowemu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły powyższej oceny zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Z mocy art. 184 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.