II SA/Bd 722/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Lipno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 maja 2006 r. nr 29/06 w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy postanawia: odrzucić skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr 29/2006 z dnia 25 maja 2006 r., znak WPriN.IV.0911-29/06 Wojewoda Kujawsko – Pomorski jako organ nadzoru, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), orzekł o nieważności uchwały Rady Gminy Lipno z 31 marca 2006 r., Nr XXVI/128/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Lipno. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podkreślono, że przedmiotowa uchwała narusza w sposób istotny prawo, a w szczególności przepis art. 19 ust. 1 w związku z przepisem art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Gminy Lipno wskazując, iż uchwałą nr XXIX/142/06 z dnia 19 czerwca 2006 r. postanowiono o wystąpieniu do sądu administracyjnego ze skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko – Pomorskiego nr 29/2006 z dnia 25 maja 2006 r., przy czym do wniesienia skargi, podejmowania wszystkich czynności w toku postępowania i reprezentowania skarżącego przed sądem upoważniono Przewodniczącego Rady Gminy. Głównym zarzutem skargi uczyniono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. naruszenie art. 2, 7 ust. 1 pkt 3, 9, 91 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 i 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 z późn. zm.), w zw. z art. 2 pkt 4, 19 i 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), polegające na błędnym uznaniu za sprzeczne z prawem wykonywanie przez gminę zadań własnych polegających na zaopatrywaniu zbiorowym w wodę i odprowadzaniu ścieków we własnym zakresie, tj. bez powoływania gminnej jednostki organizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pismem z 30 października 2006 r. Rada Gminy Lipno, w odpowiedzi na wezwanie sądu sformułowane na posiedzeniu w dniu 24 października 2006 r. oświadczyła, że stroną skarżącą rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko – Pomorskiego nr 29/2006 z dnia 25 maja 2006 r. jest Rada Gminy Lipno, w imieniu której występuje umocowana przez ten organ – Przewodnicząca Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm. zwana dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prawo wniesienia skargi może również przysługiwać innym podmiotom, o ile przewidują to przepisy szczególne – art. 50 § 2 p.p.s.a. Określona w ten sposób uniwersalna konstrukcja pojęcia legitymacji skargowej odnosi się do aktów i czynności, w stosunku do których skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Szczególnego rozważenia wymaga w kontekście niniejszej sprawy – kwestia legitymacji skargowej rady gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym wskutek skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze właściwego organu nadzoru. Zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. określenie podmiotów, którym przysługuje legitymacja skargowa musi zostać skorelowane z pojęciem strony postępowania sądowoadministracyjnego. W art.32 p.p.s.a. określono, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Aby podmiot mógł występować przed sądem, niezbędnym warunkiem jest posiadanie zdolności sądowej. W tę zaś wyposażone są osoby fizyczne i prawne oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowośi prawnej, organizacje społeczne oraz inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa (art.25 p.p.s.a.). Treść przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wprowadza szczegółowe określenie podmiotów, którym przysługuje skarga na rozstrzygnięcia organów nadzoru dotyczących gminy. W rezultacie należy stwierdzić, że postanowienia te w takim zakresie, w jakim przysługuje legitymacja skargowa mają charakter norm lex specialis. Wyraźne wskazanie na gminę służyło usunięciu wątpliwości co do należytego zapewnienia ochrony jej interesu prawnego. Wynika to z faktu, że organy samorządu terytorialnego mają podwójny charakter. Z jednej strony są organami osoby prawnej, a z drugiej, organami administracji publicznej. Treść przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, określa m.in. podmiot uprawniony do wniesienia skargi. Jest nim gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Oznacza to szczegółową artykulację, określonej w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i mającej swą podstawę w Konstytucji, zasady sądowej ochrony, która przysługuje gminie i ma chronić jej samodzielność. Uregulowanie to jest także w pełni spójne z materialną przesłanką zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, która - stosownie do uregulowania przyjętego w art. 98 ust. 1 cyt. ustawy - polega na zarzucie niezgodności z prawem. Szczegółowa analiza cyt. wyżej art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi więc do wniosku, iż ustawodawca dokonał zawężenia kręgu podmiotów, które mogą wnieść skargę na akt nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego, przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Mogą to uczynić – odpowiednio- wyłącznie gmina lub związek międzygminny, powiat lub województwo samorządowe. Podmioty te, stosownie do postanowień art. 165 ust. 1 Konstytucji oraz przepisów ustaw samorządowych posiadają osobowość prawną, a więc na mocy art. 25 § 1 p.p.s.a. mają nieograniczoną zdolność sądową. Prowadzi to do uznania, że tylko te podmioty będą stanowić stronę przeciwną w stosunku do organu nadzorczego i na ich rzecz powinno nastąpić rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny sprawy z ich skargi. W kontekście rozpatrywanego zagadnienia nie sposób pominąć podstawowej też kwestii wyraźnie określonej struktury systemu organów gminy, ich wyodrębnienia, wzajemnej zależności i podziału kompetencji. Należy bowiem przyjąć, że w gminie, organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentacji gminy w postępowaniach sądowych, w tym również w postępowaniu sądowo - administracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, jest jej wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do wniosku takiego upoważniają postanowienia art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem wójt (burmistrz, prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje gminę na zewnątrz. Sporządzenie zatem i podpisanie skargi jaką gmina składa do sądu administracyjnego należy do wójta (burmistrza lub prezydenta). Konstrukcja taka doznaje też dodatkowego uzasadnienia, jeśli zważyć na treść przepisu art. 30 ust. 1 ab initio ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt wykonuje uchwały rady gminy. W przypadku istnienia więc uchwały kompetentnego organu gminy, którego działalności dotyczy konkretne rozstrzygnięcie nadzorcze, w przedmiocie podjęcia (lub niepodjęcia) akcji sądowej na tle tego rozstrzygnięcia, obowiązkiem organu wykonawczego (wójta, burmistrza lub prezydenta), czerpiącego umocowanie z ustawy, jest sporządzenie i podpisanie skargi. W kontekście uregulowań, o których była mowa, można dopiero uchwycić cechy charakterystyczne regulacji zawartej w art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą podstawą wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu gminy, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Polegają one na tym, że określone w tym zdaniu czynności organu gminy mają wyłącznie wewnętrzne odniesienie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 27 lutego 1992 r., sygn. akt II AZP 8/91, OSNC 1992/7 8/119). Chodzi o to, ażeby konflikt formalnie wyrażony w rozstrzygnięciu nadzorczym, które np. stwierdza nieważność uchwały samorządowej wobec jej sprzeczności z prawem, został - zanim zostanie przeniesiony na forum sądowe - jeszcze raz przez gminę rozpatrzony. Nie sposób w związku z tym wywodzić na podstawie omawianego przepisu, odrębnej kompetencji rady gminy do wnoszenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące jej działalności. Analogiczny wniosek wysnuć także należy z interpretacji regulacji zawartej w art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym (dodany przez art. 43 pkt 52 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U.02.113.984), który do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawnia radę gminy następnej kadencji. Jak podnosi się w literaturze, powyższy zabieg ustawodawczy miał na celu jedynie uzupełnienie luki prawnej przypadku, gdy doręczenie rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczącego uchwały rady gminy miało miejsce po upływie kadencji rady gminy, w związku z czym do zainicjowania postępowania celem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji (Komentarz do art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II). Literalnie odczytując powołany przepis należy zwrócić uwagę, że z jednej strony wskazuje on radę gminy jako podmiot uprawniony do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, ale jednocześnie przyznaje to uprawnienie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu nadzorczego doręczono po upływie kadencji rady. Powiązanie uprawnienia do wniesienia skargi z faktem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie kadencji rady wydaje się mało przekonujące do stwierdzenia, ze ustawodawca w ramach regulacji lex specialis. ,pozytywnie brzmiącą normą przyznał radzie uprawnienie do wniesienia skargi . Trudno też doszukiwać się przyznania legitymacji skargowej w drodze dokonywania określonych zabiegów interpretacyjnych , polegających na uznaniu, że skoro nowa rada jest uprawniona do wniesienia skargi po upływie kadencji, to tym bardziej uprawniona jest działająca rada, której uchwały dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Reasumując zwrócić należy uwagę, że konstrukcja nadzoru oparta na kontroli legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, w żaden sposób nie wyklucza kompetencji organu wykonawczego gminy do wystąpienia z takim zaskarżeniem przed sądem administracyjnym, lecz stanowi literalne wypełnienie dyspozycji właściwych dla poszczególnych organów gminy - przepisów kompetencyjnych, których interpretacja musi mieć charakter ścisły. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jest to istotna kwestia, dotycząca także gwarancji swobód obywatelskich, ochrony jednostki przed omnipotencją państwa i jego aparatu. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać i działać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV.) W rozpoznawanej sprawie jako podmiot wnoszący skargę wystąpiła rada gminy. Przedłożono też uchwałę upoważniającą przewodniczącego rady do wniesienia skargi. Przewodniczący mógłby działać w imieniu rady, o ile ona sama mogłaby występować jako strona przed sądem. Wynika to z obowiązującej reguły, że nie można przenieść na inny podmiot więcej praw, niż samemu się posiada. W świetle obowiązujących przepisów takie samodzielne działanie budzi uzasadnione wątpliwości. Doktryna i orzecznictwo nie wypracowały w tym przedmiocie jednolitego stanowiska. Sąd uznał, że rada gminy nie może być samodzielną stroną postępowania sądowoadminisreacyjnego w rozpoznawanej sprawie, a zobowiązanie do podpisania skargi przez wójta ,by stwierdzić, że skargę wniosła gmina nie zostało wykonane. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako niedopuszczalną odrzucił.