II OSK 164/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Eugeniusz Mzyk /spr./ Leszek Kiermaszek Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "S." D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 680/05 w sprawie ze skargi G. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) odstępuje od obciążenia G. R. obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 680/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. R., uchylił zaskarżona decyzję Wojewody Mazowieckiego dnia [...] marca 2004 r. znak [...], którą to decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia inwestorowi S. D. S. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył, że Wojewoda Mazowiecki przeprowadził postępowanie odwoławcze z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W ocenie Sądu Wojewódzkiego uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do powielenia ustaleń organu I instancji, przytoczenia treści przepisów oraz powołania się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak w decyzji analizy całokształtu materiału dowodowego oraz wykazania faktów i dowodów uzasadniających przekonanie, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przez organ I instancji tj. Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. jest zgodne z prawem. Uzasadnienie zatem organu odwoławczego nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa, a to prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Poza tym, jak to dalej stwierdził Sąd Wojewódzki, Wojewoda Mazowiecki wbrew obowiązkowi, wynikającemu z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm./, w odpowiedzi na skargę nie ustosunkował się do jej zarzutów. Podobnie inwestor nie ustosunkował się również, w zakreślonym przez Sąd terminie, do pism skarżącej z dnia 28 lutego 2005 r. i z dnia 10 marca 2005 r., stanowiących rozwinięcie zarzutów skargi. Wreszcie Wojewoda Mazowiecki, będąc stroną postępowania sądowego, nawet nie podjął próby obrony swojego rozstrzygnięcia. Wszystkie te względy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego spowodowały, że w takim stanie sprawy nie była możliwa prawidłowa sądowa kontrola zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 13 października 2005 r. wniósł inwestor S. D. S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm./, tj. : - art. 133 i 134 powołanej ustawy przez nieuwzględnienie przez Sąd całokształtu materiału dowodowego sprawy i dokonanie błędnej oceny decyzji organu II instancji tj. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2004 r., - art. 141 § 4 wskazanej wyżej ustawy przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2004 r., pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania, - art. 145 § 1 pkt 1, lit. c wskazanej wyżej ustawy, przez niesłuszne zastosowanie tego przepisu jako podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania zamiast zastosowania art. 151 powołanej ustawy, - art. 106 § 3 wskazanej wyżej ustawy przez nie przeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów - protokołów pokontrolnych Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, w sytuacji gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Według twierdzeń skargi kasacyjnej uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest zgodne z wymogami art. 107 § 3 kpa, natomiast wymienienie w treści decyzji zarówno organu I jak i II instancji, uzyskanych przez inwestora, niezbędnych opinii i uzgodnień miało na celu wykazanie odwołującej się G. R., iż podnoszone przez nią zastrzeżenia nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym, bowiem wydanie każdej opinii/uzgodnienia poprzedzone jest koniecznością przedłożenia do szczegółowej weryfikacji wielu projektów technicznych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jedynym organem administracji publicznej, który posiada uprawnienia do dokonania oceny czy wykonywane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę jest organ nadzoru budowlanego a ta ocena wykazała, że wykonywane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich. Dowolne są przy tym twierdzenia G. R., że wjazd do garażu ciągnie się wzdłuż ulicy W., natomiast Sąd Wojewódzki nie przeprowadził z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów w sytuacji, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli wbrew uprawnieniu wynikającemu z art. 106 § 3 ustawy nie zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o przesłanie protokołów pokontrolnych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ma to istotne znaczenie z uwagi na fakt, iż w sierpniu 2005 r. obiekt budowlany został odebrany przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Wreszcie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i ogólnikowe, pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania i w związku z tym narusza art. 141 § 4 ustawy. Na tej podstawie w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona, aczkolwiek nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Chybione bowiem są te zarzuty, które zmierzają do wykazania naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm./,zwanej dalej p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną upatruje naruszenia omawianego przepisu w tym, że sąd nie przeprowadził z urzędu określonych dowodów w tym uzupełniającego dowodu z dokumentów organ nadzoru budowlanego. Otóż powołany przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z przepisu tego wynika także, iż dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowo administracyjnym (co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca), to nie przeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu przez Sąd i uchylenie decyzji - nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenia istotnego, mającego wpływ na wynik sprawy.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1595/04, nie publ.). Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Trafnie bowiem wykazuje wnoszący skargę kasacyjną, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i ogólnikowe. Uchybienie to ma niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w istocie, jak dalej wywodzi to wnoszący skargę kasacyjną, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie określa przesłanek rozstrzygnięcia przy równoczesnym braku wskazań dla organu, co do kierunków dalszego postępowania. Już tylko z tego względu zaskarżony wyrok, jako wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., należało uchylić. Należy przy tym dodać, że w istocie Sąd Wojewódzki nie ustosunkował się do żadnego z zarzutów podniesionych w skardze i ograniczył się jedynie do ogólnej oceny, iż organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bez przytoczenia bliższej argumentacji oraz uzasadnienia takiej oceny. Nie są przy tym zrozumiałe rozważania Sądu Wojewódzkiego co do tego, iż organ odwoławczy "powielił" ustalenia organu I instancji, oraz że "nawet nie podjął próby obrony swojego rozstrzygnięcia", co miałoby prowadzić, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, do ignorancji podstawowych zasad postępowania. Przede wszystkim należy podkreślić, że nie można czynić zarzutu organowi odwoławczemu tylko dlatego, że podzielił ustalenia organu I instancji tym bardziej, że dotyczą one istoty sprawy (powołania się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na przytoczeniu treści przepisów), tym bardziej dlatego, że ustalenia te znajdują oparcie w materiale dowodowym sprawy, co uszło uwadze Sądu Wojewódzkiego. Dewolucja kompetencji organu odwoławczego nie musi bowiem oznaczać konieczności dokonania odmiennych ustaleń lub dokonania odmiennej oceny ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Poza tym brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji oraz uzasadnienia oceny o naruszeniu organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, prowadzi do uznania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że nie są prawidłowe stwierdzenia przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby nie była możliwa - "prawidłowa sądowa kontrola zaskarżonej decyzji", w sytuacji gdy organ (w odpowiedzi na skargę) nie ustosunkował się do zarzutów strony oraz dlatego, że organ odwoławczy (w postępowaniu przed sądem), nie podjął "obrony swojego rozstrzygnięcia". W każdym bądź razie omawiane okoliczności nie mogą, same przez się, stanowić podstawy uchylenia przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekając jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy odstąpiono od obciążenia G. R. kosztami postępowania kasacyjnego (pkt. 2 sentencji wyroku), uznając że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności (rozstrzygnięcie objęte zaskarżonym wyrokiem nie nawiązuje do zgłoszonych w skardze zarzutów, które w istocie nie zostały zbadane).