II OSK 529/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA – Włodzimierz Ryms (spr) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2007 r., na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1950/06 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi S. P. na czynności Starosty Makowskiego w przedmiocie potwierdzenia doręczenia zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania budynku postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. P. na czynność Starosty Makowskiego polegającą na potwierdzeniu zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na dom pogrzebowy, znajdującego się na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], dokonanego przez M. K. i M. K. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, iż skarga jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ na zaskarżoną czynność nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż nie jest to akt lub czynność dotycząca uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a wobec tego zaskarżone działanie organu nie mieści się w katalogu aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu organ dokonał czynności polegającej na potwierdzeniu wnioskodawcom, że zgłosili o zmianie sposobu użytkowania budynku, a tego rodzaju czynność nie podlega zaskarżeniu do sądu. Realizacja zamierzeń budowlanych objętych zgłoszeniem, jeżeli nie został zgłoszony sprzeciw, może być przedmiotem badania przez organ nadzoru budowlanego co do tego, czy zamierzenia te nie naruszają przepisów prawa. W skardze kasacyjnej wskazano jako podstawy kasacyjne naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 8, art. 57 § 3, art. 58 § 1 pkt 6, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 146 § 1 oraz art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a także ustaleń uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Różan. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zasadnicze naruszenie wskazanych przepisów dotyczy tego, iż Sąd nie zwrócił uwagi na to, że przedmiotem skargi jest nie tylko zaskarżenie potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku, ale także bezczynność organu polegająca na tym, że organ nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji. Oznacza to, że przedmiotem postępowania sądowego powinny być dwie odrębne sprawy, a nie tylko sprawa odnosząca się do potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia. W tym zakresie sprawa nie została w ogóle rozpatrzona, pomimo że ze skargi wyraźnie wynika, iż skarżący kwestionuje nie tylko potwierdzenie dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku, ale także bezczynność organu polegającą na tym, że organ nie wniósł sprzeciwu. Skoro Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami podniesionymi w skardze, to powinien rozpoznać sprawę także w tym zakresie. Kwestia ta ma podstawowe znaczenie, ponieważ zdaniem skarżącego spełnione były warunki do wniesienia sprzeciwu przez organ na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowanego, gdyż zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na dom pogrzebowy wprowadza niedopuszczalne uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, w tym dla nieruchomości skarżącego, tym bardziej że ustalenia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Różan przewidują na tym terenie jedynie usługi nieuciążliwe. Skarżący podważa również stanowisko Sądu, iż potwierdzenie dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku nie jest czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ czynność ta umożliwia dokonującemu zgłoszenie rozpoczęcie prac mających na celu zmianę przeznaczenia i określa warunki jakie muszą być spełnione, a więc jest to czynność, która wywołuje określone skutki prawne a nie zwykłe potwierdzenie doręczenia pisma. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej w tej sprawie nie można mówić o dwóch skargach wszczynających odrębne postępowanie w dwóch sprawach sądowoadministracyjnych. Ze skargi i okoliczności sprawy wynika, iż skarżący wniósł skargę w sprawie, w której, jego zdaniem, organ nie powinien wydawać potwierdzenia dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku, lecz powinien zgłosić sprzeciw wydając w tym przedmiocie stosowną decyzję. W takim przypadku nie można dzielić przedmiotu sprawy i przyjmować, na etapie postępowania kasacyjnego, iż są dwie oddzielne sprawy. Sąd miał podstawy do przyjęcia, iż przedmiotem zaskarżenia jest czynność organu polegająca na tym, że organ potwierdził, iż dokonane zostało zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku, a uzasadnieniem zaskarżenia tej czynności było to, iż zdaniem skarżącego organ powinien zgłosić sprzeciw w drodze decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy podnieść, że postępowanie zgłoszeniowe dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podobnie jak postępowanie zgłoszeniowe, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, kończy się z upływem terminu 30 dni, liczonego od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, chyba że przed upływem tego terminu organ wniesie sprzeciw w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zgłoszeniowym stroną jest wyłącznie zgłaszający (podmiot, który dokonuje zgłoszenia) oraz że sprawa tocząca się na skutek dokonania zgłoszenia nie wymaga jej zakończenia w drodze podejmowania rozstrzygnięcia, z wyjątkiem sytuacji, gdy w określonym terminie organ wnosi sprzeciw. Tak więc w tego rodzaju postępowaniu nie podjęcie przez organ rozstrzygnięcia po dokonaniu zgłoszenia nie jest bezczynnością organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która może być kwestionowana w drodze skargi na bezczynność organu i zobowiązania organu przez sąd administracyjny do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności (art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skoro bowiem organ nie wniesie sprzeciwu w ustawowo określonym terminie i konsekwencje dokonania zgłoszenia związane są z upływem tego terminu, to w tego rodzaju sprawach w ogóle nie można mówić o bezczynności organu w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza że skarga na bezczynność organu, która dotyczy tego, że organ nie wniósł w terminie sprzeciwu, jest niedopuszczalna. Nie jest przecież możliwe zobowiązanie organu do wniesienia sprzeciwu, jeżeli upłynął termin do jego wniesienia. Jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się do tego zagadnienia, to jednak z przytoczonych wyżej względów nie można podzielić stanowiska skarżącego, że skarga nie mogła być odrzucona, ponieważ w istocie rzeczy skarga ta była dopuszczalna i powinna być rozpoznana jako skarga na bezczynność organu. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że potwierdzenie doręczenia zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania (pismo Starosty Makowskiego z dnia 23 maja 2006 r.) jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z analizy tego pisma wynika, że pismo to jest niczym innym jak tylko potwierdzeniem przez właściwy organ, iż zgłaszający zmianę sposobu użytkowania budynku, dokonali takiego zgłoszenia. Czynność ta nie dotyczy w żadnym razie uprawnienia lub obowiązku skarżącego wynikającego z przepisu prawa, ponieważ z przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności z art. 71 tego Prawa, nie wynikają w postępowaniu zgłoszeniowym jakiekolwiek uprawnienia lub obowiązki w stosunku do właścicieli nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się budynek objęty dokonanym zgłoszeniem. Skarżący jako właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną w postępowaniu zgłoszeniowym. Istotne jest również to, że dokonanie zgłoszenia przez zgłaszającego nie wymaga wydania jakiegokolwiek aktu lub podjęcia czynności przez organ potwierdzających dokonanie zgłoszenia, co oznacza, że dokonanie takiego potwierdzenia przez organ może mieć tylko takie znaczenie prawne, że chodzi o czynność podjętą według ogólnej reguły postępowania, iż każda osoba, która wnosi pismo do organu ma prawo do uzyskania potwierdzenia, że pismo to zostało do organu wniesione. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione, zarówno co do tego, że skarga wniesiona przez skarżącego obejmowała dwie skargi, jedną na potwierdzenie przez organ dokonania zgłoszenia i drugą na bezczynność organu polegającą na nie wniesieniu sprzeciwu w drodze decyzji, które powinny być załatwiane jako odrębne sprawy, przez co został naruszony art. 57 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i co do tego, że odrzucenie tej skargi naruszało przepisy art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 8 oraz art. 58 § 1 pkt 6, art. 134 § 1,art. 141 § 4, art. 146 § 1 i art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli w związku z dokonaniem zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, to jakkolwiek ocena, czy sprzeciw powinien być zgłoszony, tak jak twierdzi skarżący, nie może być dokonana przez sąd administracyjny w tej sprawie, to jednak należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż w takim przypadku organy nadzoru budowlanego mogą badać, czy realizacja określonego zamiaru budowlanego nie narusza obowiązujących przepisów prawa. To stanowisko Sądu wynika, ze słusznego założenia, że w sytuacji, gdy właściwy organ nie wniesie w określonym terminie sprzeciwu w drodze decyzji w związku z dokonanym zgłoszeniem, pomimo że sprzeciw taki powinien być wniesiony z uwagi na okoliczności wymienione w art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, nie oznacza to, iż organ nadzoru budowlanego jest zwolniony od obowiązku badania, czy wykonywanie robót budowlanych w określonym obiekcie budowlanym, prowadzonych na podstawie takiego zgłoszenia i użytkowanie takiego obiektu, nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.