II OSK 166/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie NSA: Eugeniusz Mzyk /spr./ Leszek Kiermaszek Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 106/04 w sprawie ze skargi M. S., B. i B. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 106/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a. – odrzucił skargi B. i B. Ż. oraz oddalił skargę M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku z dnia 16 czerwca 2005 r., Sąd Wojewódzki powołał się na bezsporne w sprawie okoliczności faktyczne i prawne a mianowicie, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] października 1994 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono E. K., H. S. i W. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Następnie wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, w sprawie orzekał już Wojewoda Mazowiecki oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] września 2002 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i stwierdził nieważność w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] października 1994 r. W/w decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2003 roku, sygn. akt IV SA 3825-3827/02. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Sąd Wojewódzki zgodził się z poglądem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrażonym w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady stabilności orzeczeń administracyjnych, w związku z czym przesłanki, które je umożliwiają, nie mogą być interpretowane rozszerzającą. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje w przypadku, gdy decyzja rażąco narusza prawo, wywołując skutki prawne nie dające pogodzić się z wymaganiami praworządności, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Oczywisty charakter naruszenia jest warunkiem koniecznym do uznania naruszenia prawa za rażące. Natomiast organ, oceniając kwestię nieważności, nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. Akty prawne i materiały dowodowe powstałe po wydaniu decyzji nie mogą zatem być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu o jej nieważności. Dlatego też, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja nie narusza zarówno prawa materialnego jak i procesowego, gdyż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę inwestorzy posiadali prawo do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, zaś z planu realizacyjnego zagospodarowania działki, stanowiącego załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. nr [...], wynika, iż inwestycja planowana była w granicach własności działki nr [...]. Natomiast przekroczenie granic nieruchomości podczas realizacji budynku nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd Wojewódzki podkreślił, że z uwagi na posadowienie budynku, organy nadzoru budowlanego dokonały ustaleń w zakresie możliwości naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 17, poz. 62 ze zm.), z których wynikało, iż odległość projektowanego obiektu od budynku na sąsiedniej działce wynosi ok. 6,5m (na długości ok. 4m) i ponad 8m (na pozostałej długości). Zbliżenie na odległość 6,5m, jak wynika z planu realizacyjnego zagospodarowania działki, dotyczy ganku, który nie ma charakteru mieszkalnego. W związku z powyższym, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż przybliżenie budynków na odległość mniejszą niż 8 m narusza wprawdzie § 12 w/w. rozporządzenia, jednakże z uwagi na okoliczności sprawy naruszenie to nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Od powyższego wyroku z dnia 16 czerwca 2005 r., skargę kasacyjną wniosła M. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu prawa materialnego tj. § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dn. 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dacie wydania inwestorom pozwolenia na budowę obowiązywało Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którego § 12 określono, iż przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m, przy czym jeżeli oba budynki od strony granicy nie posiadają otworów, okiennych i drzwiowych odległość ta może ulec zmniejszeniu do 6m. Natomiast, jak wynika materiału dowodowego sprawy, pozwolenie na budowę zostało wydane inwestorom z rażącym naruszeniem tego przepisu, ponieważ odległość obiektu, na który wydano pozwolenie na rozbudowę, od budynku M. S. znajdującego się na sąsiedniej działce wynosi (na długości ok. 4m) tylko 6,5m, co zdaniem skarżącej, jest oczywistym i rażącym naruszeniem prawa. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że do przekroczenia granicy doszło w miejscu, gdzie znajduje się ganek budynku, który jest częścią budynku mieszkalnego i znajdują się w nim drzwi wejściowe do budynku, a właśnie z uwagi na istnienie otworów okiennych i drzwiowych określono minimalną odległość między budynkami posadowionymi na sąsiednich działkach na 8m, gdy w innych sytuacjach może ona ulec zmniejszeniu do 6 m. Podkreśliła, że przekroczenie minimalnej odległości między budynkami o 1,5 m, przy bezwzględnie obowiązującym w dacie wydania decyzji zezwalającej na rozbudowę stanie prawnym wymogu zachowania odległości 8m, w żadnym razie nie mogło być wynikiem omyłki czy też błędnej interpretacji przepisu. Stanowiło natomiast rażące naruszenie prawa, które mogło być usunięte wyłącznie na podstawie decyzji kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego lub Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji, organy administracji, zdaniem skarżącej, rażąco naruszyły prawo, a za dotknięty takim uchybieniem należy również uznać oddalający skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Wprawdzie zgodzić się należy z twierdzeniami wnoszącej skargę kasacyjna, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] października 1994 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego doszło do naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dn. 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, jednakże okoliczność ta, sama przez się, nie podważa zasadności rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem a także nie podważa decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia .2004 r. Wywody wnoszącej skargę kasacyjną pomijają, że do kwestii nie zachowania odległości pomiędzy budynkami nawiązał już Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3825-3827/02, którym uchylona została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. stwierdzająca nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. W wyroku tym podniesiono m. in., że organ, dokonując kontroli kwestionowanej decyzji, po pierwsze nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, po wtóre nie wykazał, na czym opiera ocenę, że w istniejącym stanie faktycznym naruszenie warunków technicznych w zakresie wymogu zachowania odległości od istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce stanowi rażące naruszenie prawa, po trzecie wreszcie nie poczynił ustaleń, o ile odległość ta odbiega od wymaganej przepisami prawa. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym już wyroku z dnia 6 października 2003 r. podkreślił, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym i skarżąca M. S., wyrazili zgodę na rozbudowę w granicy z ich działką, zaakceptowali zbliżenie domu inwestorów do ich domu, natomiast spór co do przekroczenia przy budowie przez inwestorów granicy działek ma charakter cywilnoprawny, a zatem jego rozstrzygnięcie nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W warunkach sprawy kluczową zatem kwestią jest ocena prawna, której wnosząca skargę kasacyjną nie podziela, a która wyrażona została już w powoływanym wyroku z dnia 6 października 2003 r., zgodnie z którą samo przekroczenie odległości, w konkretnych okolicznościach sprawy może nie być rażącym naruszeniem prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa jest rażącym. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć jedynie takie, które nie daje się pogodzić z wymogami praworządności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę ustalił, że z planu realizacyjnego zagospodarowania działki wynika, że odległość projektowanego obiektu od budynku na sąsiedniej działce wynosi ok. 6,5m (na długości ok. 4 m) i ponad 8m (na pozostałej długości), co nie stanowi rażącego naruszenia, oraz podniósł, że etap realizacji inwestycji nie ma wpływu na postępowanie nieważnościowe dotyczące pozwolenia na budowę. Stanowisko to podzielił Sąd Wojewódzki wskazując, że w świetle całokształtu okoliczności sprawy, zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani procesowego oraz że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę inwestorzy dysponowali nieruchomością na cele budowlane, a inwestycja planowana była w granicach własności działki nr [...], przy czym przekroczenie granic nieruchomości podczas realizacji budynku nie stanowi okoliczności prowadzącej do uznania decyzji o pozwoleniu na budowę za nieważną. Ocenę tą uzasadnia również okoliczność, że ganek nie ma charakteru mieszkalnego mimo, że stanowi część budynku. Wreszcie trafnie podniósł Sąd Wojewódzki, że w okolicznościach sprawy nie można pominąć faktu wyrażenia zgody na rozbudowę w granicy (m.in. przez wnoszącą skargę kasacyjną), a także tego, że zbliżenie obiektu do budynku na sąsiedniej działce dotyczy jedynie części tego obiektu. Właśnie te okoliczności uzasadniają ocenę, że rozstrzygnięcie objęte decyzją, mimo nie zachowania odległości można pogodzić z wymogami praworządności. Odmienne wywody skargi kasacyjnej uznać zatem należy za polemikę z oceną Sądu Wojewódzkiego W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeł jak w sentencji.