I OSK 579/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Barbara Adamiak Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1097/05 w sprawie ze skargi N. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty kwoty z tytułu nienależnie pobranego świadczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie adw. J. M. wynagrodzenie w wysokości 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł + należny podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz 15 (słownie: piętnaście) zł tytułem zwrotu niezbędnych, udokumentowanych wydatków adwokata. Zaskarżonym wyrokiem o sygn. akt III SA/Wa 1097/05, z dnia 16 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty kwoty 22733.50 zł. tytułem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Rozstrzygnięcie powyższe podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] Prezydent m. st. Warszawy odmówił N. W. rozłożenia na raty w/w kwoty z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca zarejestrowała się jednocześnie w dwóch urzędach pracy i uzyskiwała świadczenia na podstawie nieprawdziwych oświadczeń i sfałszowanych dokumentów. Decyzjami z dnia 17 czerwca i 21 lipca 2004 roku została zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Wydanie decyzji o rozłożeniu na raty tej należności nie daje gwarancji spłaty i narażałoby interes społeczny na bezpodstawne uszczuplenie środków finansowych Funduszu Pracy. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d w związku z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się ustawy - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54) oraz art. 104 k. p. a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 oraz Nr 127, poz. 1087). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o ponowne przeanalizowanie jej trudnego położenia, w jakim się znalazła, jako matka samotnie wychowująca dziecko. Przyznała, że w 2001 roku znajdując się w tragicznej sytuacji życiowej, osobistej i materialnej, po utracie pracy i odejściu ojca córki, doprowadziła do uzyskania nienależnego świadczenia. Postępowanie to było wynikiem rozpaczliwego położenia, w jakim się znalazła. Chce zwrócić dług, spłacając go w ratach po 50 zł. Obecnie pracuje w szkole podstawowej i otrzymuje miesięcznie 300 złotych. Pieniądze te i dodatek dla matek samotnie wychowujących dzieci to jedyne środki, jakimi dysponuje. Nie posiada żadnego majątku, zamieszkuje w mieszkaniu kwaterunkowym, którego najemcą jest 94 - letnia matka. Podkreśliła, że odmowa rozłożenia należności na raty definitywnie uniemożliwi spłatę zadłużenia. Decyzją z dnia [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ powołał się na art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podniósł, że możliwość rozkładania na raty nienależnie pobranego świadczenia ma charakter uznaniowy, a zatem organy zatrudnienia nie mają ustawowego obowiązku, nawet przy zaistnieniu przesłanek, rozkładania na raty świadczenia nienależnego. Uchylenie decyzji o odmowie rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia powinno mieć miejsce tylko w wypadkach naruszenia przepisów procedury administracyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2 w związku z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu umorzenia, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych, do których nie stosuje się ustawy - Ordynacja podatkowa oraz art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. Na powyższą decyzję N. W. wniosła w dniu 4 kwietnia 2005 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podkreśliła swą trudną sytuację życiową i zadeklarowała chęć spłaty zadłużenia. Wyjaśniła, że ojciec dziecka nie płacił alimentów. Podniosła, iż przegrała sprawę o przywrócenie do pracy u dotychczasowego pracodawcy. Wniosła raz jeszcze o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia. W odpowiedzi na skargę z dnia 19 kwietnia 2005 roku Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając o oddaleniu skargi przyjął, że sformułowania § 4 rozporządzenia oraz art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia wynika, iż decyzje podejmowane na podstawie tych przepisów mają charakter uznaniowy. Organ dysponuje marginesem swobody w odniesieniu do oceny okoliczności faktycznych występujących w danej sprawie, a więc uznania, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, który stwarzałby możliwość podjęcia pozytywnej dla zainteresowanego decyzji. Organ podejmujący rozstrzygnięcie nie ma jednak pełnej swobody w dysponowaniu należnością publicznoprawną. Interes dłużnika musi uwzględniać interes Skarbu Państwa. Organ odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej nie kwestionował jej trudnej sytuacji życiowej. Uznał jednak, że okoliczność ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, który stwarzałby wystarczającą podstawę do rozłożenia na raty zadłużenia. Przyjęcie propozycji dłużniczki, co do wysokości i ilości rat oznaczałoby rozłożenie należności na okres prawie czterdziestu lat. Trudno w tej sytuacji zarzucać organowi, iż nie uznał za zasadne takiego sposobu rozwiązania sytuacji. Sąd administracyjny nie kontroluje decyzji z punktu widzenia celowości podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji podniósł dodatkowo, że wydane w sprawie decyzje naruszają art. 107 § 3 k. p. a., ponieważ ich uzasadnienia nie w pełni spełniają wymogi określone w tym przepisie, zwłaszcza co do uzasadnienia faktycznego decyzji. Organy nie wywiązały się też z obowiązku przewidzianego w art. 10 k. p. a. Jednakże w niniejszej sprawie organy nie prowadziły postępowania dowodowego, gdyż nie kwestionowały przedstawianych przez stronę dokumentów potwierdzających trudną sytuację materialną. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe uchybienia proceduralne nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Brak tych uchybień nie doprowadziłby do wydania innego rozstrzygnięcia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji stanowił art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p. p. s. a. Od powyższego wyroku, N. W. w dniu 30 stycznia 2006 roku wiosła skargę kasacyjną. Zaskarżając go w całości, zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 34 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, a także art. 7 k. p. a. polegającą na przyjęciu, że rozłożenie na raty należności pieniężnych nie było szczególnie uzasadnione względami społecznymi i gospodarczymi; - naruszenia przepisów postępowania, a szczególnie art. 145 p. p. s. a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo istnienia ku temu podstaw. W konkluzji skargi, wniosła o uchylenie kwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu podała, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w przypadku uznania administracyjnego organ administracji może swobodnie decydować o rozstrzygnięciu, a kontrola Sądu w tym przedmiocie jest ograniczona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) badanie zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowane jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Każdy akt wydany przez organ administracji, w którym doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p. p. s. a.) musi zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. Kontrola sądowa decyzji administracyjnych obejmuje także uznanie administracyjne, ale zakres tej kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd także bada zgodność z prawem zakwestionowanego aktu, nie wnika jednak w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy. Granicę uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k. p. a. Strona zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał uzasadnionego interesu publicznego, który przeciwstawiałby się interesowi jednostki. N. W. nie posiada majątku, egzekucja prowadzona wobec niej okaże się bezskuteczna, a zadłużenie nie zostanie uregulowane. Wówczas środki Funduszu Pracy zostaną realnie uszczuplone. Odmowa uwzględnienia wniosku może także sprzyjać zniechęceniu strony do spłaty zadłużenia. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wskazane w uzasadnieniu wyroku naruszenie art. 10 k. p. a. oraz art. 107 § 3 k. p. a. miało istotny wpływ na wynik postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Strona wnosząca skargę kasacyjną wyznacza zatem Sądowi odwoławczemu ramy dla prowadzonej analizy zaskarżonego orzeczenia. Wykluczone jest wobec tego, badanie ewentualnych innych wadliwości wyroku, poza te granice wykraczających. Podstawy, na których oprzeć można skargę kasacyjną określone są w przepisie art. 174 pkt 1 i 2 p. p. s. a. Wymienia on dwa rodzaje dopuszczalnych zarzutów, tj. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na błędnej subsumcji tj. wadliwej ocenie, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonego przepisu. Wobec związania Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, dla wywołania przez stronę skarżącą zamierzonego skutku w postaci wzruszenia zaskarżonego wyroku, niezbędne jest prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przekłada się to na konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, których naruszenie strona podnosi w skardze kasacyjnej wraz z należytym uzasadnieniem. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania niezbędne jest nadto wykazanie, iż popełnione przez Sąd pierwszej instancji uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, iż przepisy art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. adresowane są do profesjonalnych pełnomocników. Sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej obciążonej jest wszak przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 p. p. s. a.) Przestrzeganie ich, winno być zatem ściśle respektowane, czego wyrazem jest obowiązek wskazania, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warto podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 421/04, publ. Lex nr 146732). Strona skarżąca zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 34 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się ustawy - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54), a także art. 7 k. p. a. poprzez przyjęcie, że rozłożenie na raty należności pieniężnych nie było szczególnie uzasadnione względami społecznymi i gospodarczymi. Nadto wskazuje na naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 p. p.s.a. Rozpoznając w pierwszej kolejności zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, iż zarzut ten nie został sformułowany w sposób odpowiadający rygorom art. 174 pkt 2 w związku z art.176 p. p. s. a. Strona skarżąca nie podała bowiem, którym z przepisów postępowania, jej zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji. Posługując się zwrotem "w szczególności" wymieniła jedynie numer artykułu, składającego się z wielu jednostek redakcyjnych (paragrafów, punktów i podpunktów). Każda z tych jednostek posiada samodzielne znaczenie normatywne i nie sposób wywieść z petitum skargi kasacyjnej, o którą z tych jednostek chodzi. Wprawdzie w uzasadnieniu strona zawęziła podniesiony zarzut do § 1 pkt 1 i 2 art. 145 p. p. s. a., lecz nadal nie podała, która jednostka z punktu 1 tego przepisu jest podstawą skargi kasacyjnej, w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Nie wykazała by zachodziły jakiekolwiek podstawy wznowieniowe. Można natomiast przypuszczać, iż w związku ze wskazaniem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów art. 10 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., skarżąca miała na uwadze przepis art. 145§1,pkt1, lit. c. p.p.s.a. Jednakże, nawet takie odczytanie jej zarzutu, nie mogłoby doprowadzić do jego uwzględnienia. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął, że wobec uwzględnienia wszystkich dowodów zgłoszonych przez stronę i braku konieczności przeprowadzania innych dowodów, uchybienia wymienionym przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, których dopuściły się organy administracyjne, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p. p. s. a. Przepis ten jest podstawą do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą o charakterze kwalifikowanym, skutkującą nieważnością. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, taka sytuacja nie występuje. Skarżąca również nie wywiązała się z obowiązku uzasadnienia zarzutu naruszenia tego przepisu. Zaniechała bowiem podania przyczyn, dla których uważa wyrok w tym zakresie za wadliwy. W szczególności zrezygnowała z wykazania kwalifikowanych uchybień zaskarżonej decyzji, które w jej ocenie zignorowano na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Podsumowując dotychczasowe rozważania, stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna w części, w której zarzuca naruszenie przepisów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 34 ustawy o finansach publicznych i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się ustawy - Ordynacja, a także art. 7 k. p. a. stwierdzić należy, iż także ten zarzut nie został prawidłowo skonstruowany. Wskazanie w skardze kasacyjnej jedynie przepisu art. 34 ustawy o finansach publicznych, który zawiera jedenaście różnych jednostek redakcyjnych, niewątpliwie nie spełnia wymogów zawartych w powołanym przepisie art. 176 p.p.s.a. Na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 34 ust. 2 ( ten ustęp, jak należy przypuszczać strona miała na uwadze) ustawy o finansach publicznych z 1998 roku i § 4 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów, staroście przysługuje uprawnienie do odraczania, rozkładania na raty, umorzenia całości lub części nienależnie pobranego świadczenia, w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa. Decyzje wydawane w oparciu o powyższą regulację należą do instytucji uznania administracyjnego, charakteryzującego się tym, iż po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Występuje natomiast możliwość wyboru konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej. W przypadku uznania administracyjnego decyzja zgodna z prawem powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Wyposażenie organu w luz decyzyjny oznacza, iż Sąd administracyjny badając zgodność z prawem, nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sposób kontroli sądu administracyjnego jest zatem nieco odmienny, niż w przypadku aktów związanych. Cechuje go zaniechanie badania merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia. Dokonując oceny zastosowania w sprawie, powołanych wyżej przepisów prawa, Sąd pierwszej instancji nie popełnił żadnego uchybienia. Prawidłowo zakwalifikował zaskarżoną decyzję, jako wydaną w warunkach uznania administracyjnego oraz uznał, że organy orzekające w sprawie nie przekroczyły jego granic. Trafnie zwrócił uwagę, iż uwzględniając zaproponowaną przez skarżącą wysokość rat miesięcznych, która jest adekwatna do jej realnych możliwości płatniczych oraz wysokość bezprawnego uszczuplenia, którego się dopuściła powodowałoby, iż nienależne świadczenie byłoby przez nią spłacane przez około czterdzieści lat. Trudno się zatem dziwić, iż mając taką perspektywę czasową i brak możliwości określenia rat w innej, realnej wysokości, organy orzekające w sprawie, nie uwzględniły wniosku o rozłożenie świadczenia na raty uznając, iż jego uwzględnienie nie daje gwarancji spłaty, co godzi tym samym w interes społeczny, z uwagi na bezpodstawne uszczuplenie środków publicznych. Wykazały w ten sposób powód, dla którego w ich mniemaniu należało w sprawie dać pierwszeństwo ochronie interesowi społecznemu. Podnosząc w sprawie okoliczności dotyczące dłużniczki, strona skarżąca, absolutnie pominęła interesy wierzyciela, którym jest Skarb Państwa, zobowiązany do odzyskania utraconych środków publicznych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Postanowienie o kosztach podjęte zostało na podstawie art. 242 p. p. s. a. oraz art. 250 p. p. s. a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).