II OSK 355/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1734/04 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 1734/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości występujących w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. 1461/2 położonej w S. przy ul. C., poprzez zamurowanie otworu okiennego w ścianie budynku zlokalizowanej w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją nr [...] wydaną dnia [...] lutego 2004 r. na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 56, poz. 1118, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.z 2003 r. Nr 80 poz. 718) nakazał J. i H. S. usunięcie nieprawidłowości . W uzasadnieniu organ podał, że budynek mieszkalny, którego dotyczy decyzja wybudowany jest w odległości ok. 0,85m od granicy sąsiedniej działki. W ścianie budynku zbliżonej do granicy znajduje się otwór okienny o wymiarach 2,05m x 1,45m. Organ podniósł, iż mimo prowadzonego w tym kierunku postępowania nie udało się ustalić dokładnej daty wykonania otworu okiennego, lecz tak przepisy obowiązujące w 1983 r. (taką datę podawał właściciel sąsiedniej nieruchomości) – tj. § 12 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, jak też przepisy prawa budowlanego z 1928 r. (taką datę podaje właściciel działki), jak w końcu warunki techniczne ustalone obecnie przez Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie przewidywały możliwości lokalizowania otworów okiennych w ścianach usytuowanych w odległości bliższej niż 4 metry od granicy działki sąsiedniej. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. i H. S. podnosząc, że w pokoju, w którym znajduje się sporne okno, nie ma możliwości wykonania okna spełniającego warunki techniczne. Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną dnia [...] września 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przepisy prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlane, mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Naruszenie norm techniczno-budowlanych wskazuje, że obiekt jest w nienależytym stanie technicznym. Jeśli istnieją przesłanki uzasadniające wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie jedynym słusznym rozwiązaniem jest nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości występujących w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr ew. 1461/2 położonej w S. przy ul. C., poprzez zamurowanie otworu okiennego, usytuowanego w ścianie w/w budynku zlokalizowanej w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią. W ocenie organu II instancji argumenty podnoszone w odwołaniu są bezzasadne i pozostają bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. S. Skarżący podał, że na usytuowanie spornego okna w miejscu w którym się znajduje, wyraził zgodę ówczesny właściciel sąsiedniej działki. Skarżący podniósł, że takie usytuowanie okna było od czasu wybudowania tj. od 1928 r. W ciągu ostatnich 20 lat zmieniono przeznaczenie terenu na działki budowlane, ustalono ich granice i wówczas okazało się, że dom znajduje się w zbliżeniu do granicy. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 grudnia 2005 r. skargę oddalił. Zdaniem sądu, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. W opinii sądu I instancji w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego po ustaleniu, iż w budynku należącym do skarżącego, w ścianie zbliżonej do granicy z sąsiednią działką na odległość ok. 85 cm, umieszczone jest okno, prawidłowo nakazał zlikwidowanie otworu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, np. gdy nie odpowiada wymaganiom technicznym określonym powszechnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego – organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać w drodze decyzji wydanej na podstawie w/w przepisu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Umieszczenie otworu okiennego w ścianie zbliżonej do granicy działki na odległość mniejszą niż 4 m, niezależnie kiedy powstał budynek lub kiedy otwór był wykonany, w sposób oczywisty narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane - § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., jak i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W skardze kasacyjnej skarżący J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono rażące naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), dalej p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. Zm.) poprzez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona nią decyzja została wydana z naruszeniem reguł procesowych określonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, polegającym na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w przedmiotowej sprawie prowadzące postępowanie administracyjne organy nadzoru budowlanego uchybiły wyżej wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, ponieważ nie rozważyły istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia okoliczności – na przykład takich, że w pokoju, w którym znajduje się sporny otwór okienny nie ma możliwości wykonania okna spełniającego warunki techniczne, a zamurowanie istniejącego otworu spowoduje, że w pokoju zamieszkiwanym przez skarżącego nie będzie w ogóle okna (skarżący zostanie pozbawiony naturalnego źródła światła). Tymczasem, jak wskazano w skardze, zgodnie z § 57 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi, a takim jest pokój, w którym na co dzień zamieszkuje skarżący, powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości. Organy nadzoru budowlanego ponadto nie rozważyły, że takie usytuowanie otworu okiennego było od czasu wybudowania (zdaniem skarżącego więc od 1928 r.), a w ciągu ostatnich 20 lat zmieniono przeznaczenie terenu na działki budowlane, ustalono ich granice i wówczas okazało się, że dom znajduje się bardzo blisko granicy działki. W opinii skarżącego, nie znajduje usprawiedliwienia sytuacja, że prawidłowo usytuowany w chwili wykonania otwór okienny, wskutek decyzji organów w przedmiocie zmiany przeznaczenia i rozgraniczenia gruntów, przestaje spełniać odpowiednie warunki. W konsekwencji, nie można uznać za prawidłową decyzję, która skutkami wadliwych decyzji obarczyła skarżącego, nie bacząc przy tym na interes społeczny. Skarżący twierdzi, że jeżeli w ujawnionych okolicznościach sprawy, decyzja organu nadzoru budowlanego miała odpowiadać prawu, to należało spowodować zmianę przebiegu granic działek, a nie wydawać decyzję nakazującą zamurowanie okna. WSA oddalając skargę w ogóle do tych okoliczności się nie ustosunkował. Ponadto, zdaniem skarżącego, WSA nie rozważył podniesionej okoliczności, że jeżeli przyjąć za skarżącym rok 1928 jako datę wybudowania budynku ze spornym oknem, to wówczas art. 277 pkt 1 lit. b Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym (Dz. U. z 1928 r. Nr 23 poz.202) mógł jeszcze nie obowiązywać. Powołany wyżej przepis wszedł w życie trzy miesiące od daty ogłoszenia rozporządzenia, to jest w dniu 6 czerwca 1928 r. Przepisy obowiązujące przed tą datą mogły odmiennie regulować kwestie podlegające rozstrzygnięciu przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, czego ani organy administracyjne, ani tym bardziej - wbrew dyspozycji art. 134 p.p.s.a. WSA w Warszawie, nie uczyniły. Pismem z dnia 9 marca 2006 r. żona skarżącego H. S. wyraziła poparcie dla skargi kasacyjnej i przytoczonych tam argumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie za wyjątkiem zarzutu naruszenia przepisów prawa o ustroju sądów administracyjnych W tym zakresie bowiem, brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., który stanowi m. in. o sposobie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W szczególności, uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Sąd wydając zaskarżony wyrok przyjął jako stan faktyczny sprawy alternatywne, niejednoznaczne ustalenia organów administracyjnych obu instancji. Z akt sprawy wynika, że działając na podstawie art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazano usunięcie przez skarżącego nieprawidłowości występujących w budynku mieszkalnym położonym na działce nr ewid. 1461/2 przy ul. C., poprzez zamurowanie otworu okiennego usytuowanego w ścianie budynku zlokalizowanym w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią nr ewid. 1461/3. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonanie takiej czynności doprowadzi budynek mieszkalny do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w okresie jego budowy, bądź w okresie wstawienia okna w ścianie zbliżonej do granicy działki sąsiedniej, jak i do obecnie obowiązującego prawa oraz do należytego stanu technicznego. W swojej decyzji organ zaznaczył, że z powodu braku możliwości ustalenia dokładnej daty powstania otworu w ścianie, przyjmuje za prawdopodobne zarówno powstanie okna w momencie budowy domu (takie zdanie wyrażał skarżący), jak i to, że powstało ono ok. 1983 r. (zdaniem właściciela działki sąsiedniej). Zdaniem organu, faktyczna data powstania okna pozostaje bez znaczenia, ze względu na fakt, że przepisy obowiązujące w każdej z możliwych sytuacji nie przewidywały możliwości lokalizacji otworów w ścianach usytuowanych w odległości bliższej jak 4,0 m do granicy działki sąsiedniej. Taką opinię podtrzymał również w postępowaniu odwoławczym Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Tym samym, organy wyjaśniając stan faktyczny ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia, że powoływanie się na przepisy szczególne dot. warunków technicznych z różnych lat jest słuszne z uwagi na niemożność ustalenia dokładnej daty wykonania spornego otworu okiennego. Nie można również uznać, że organy nadzoru w pełni uwzględniły wszystkie okoliczności sprawy. Do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy wyjaśnienie, czy stan techniczny obiektu odpowiada wymaganym warunkom w aspekcie zagrożenia bezpieczeństwa dla otoczenia, ale – jak słusznie twierdzi skarżący, również dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i uzasadnionych interesów osób trzecich. Zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i sąd wojewódzki nie dokonały ustaleń i ocen w zakresie zmian przeznaczenia terenu na działki budowlane w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat. Zdaniem skarżącego, dopiero w ciągu ostatnich dwudziestu lat ustalono granice działek i wówczas okazało się, że dom znajduje się za blisko granicy z sąsiadującą działką. Nie odniesiono się w toku instancyjnym do argumentu skarżących, że będą zmuszeni do mieszkania bez naturalnego źródła światła, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z powyższym należy uznać, że rację ma skarżący, że organy obydwu instancji nie podjęły wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Oznacza to także, że przyjęcie przez WSA w Warszawie, że "umieszczenie otworu okiennego w ścianie zbliżonej do granicy działki na odległość mniejszą niż 4m, niezależnie kiedy powstał budynek lub kiedy otwór był wykonany, w sposób oczywisty narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane" jest niedopuszczalne. Dopiero bowiem zgromadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia rzeczywistego obrazu stanu faktycznego i ujęcie ich w aktach sprawy, pozwala skontrolować sądowi I instancji nie tylko ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, lecz także poprawność dokonanej subsumcji (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1279/05). Ocena legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny nie może polegać na przyjęciu przez sąd alternatywnych, niejednoznacznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy dokonanych przez organy obu instancji. W razie więc, gdy organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy może wchodzić w rachubę stwierdzenie naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, co uzasadnia uchylenie decyzji jeżeli naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt OSK 1490/04). Odnosząc się do zasadniczej kwestii dotyczącej przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, według stanu faktycznego i prawnego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, skład orzekający podziela pogląd, że usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego zawsze winno uwzględniać indywidualne cechy kontrolowanego obiektu (...) (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt SA/Bk 101/02). Mając powyższe na uwadze, WSA w Warszawie, bez prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie mógł orzec, że "decyzje organów obu instancji zostały wydane zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego". Tym samym, uznanie WSA w tym względzie było błędne. Należy również zgodzić się ze skarżącym (naruszenie art. 141 pkt 4), że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostało wyjaśnione w sposób adekwatny do celu jaki wynika z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy naruszenia ww. przepisu. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wymaga ustosunkowania się przez sąd zarówno do ustaleń poczynionych w postępowaniu, które jest kontrolowane, jak i do dokonanej przez organ subsumpcji stanu faktycznego i do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, wymagających właściwej interpretacji. W ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia sąd powinien także przedstawić swoje stanowisko, co do zarzutów podniesionych w skardze, jeśli dotyczą one kwestii, które mogły mieć wpływ na to rozstrzygnięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2273/04). Wskazane wyżej kwestie powinny być wyjaśnione w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mając powyższe na uwadze skargę uznano za uzasadnioną. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.