II SA/Wr 468/06

Sygnatura akt: II SA/Wr 468/06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Asesor WSA Olga Białek Protokolant po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. P. z dnia [...] nr [...] w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości położonej w S. P. przy ul. M.; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Miasta S. P. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyr.1-sentencja wyroku W dniu 30 listopada 2005 r. E. i T. K., właściciele działki nr [...] obr. [...], złożyli wniosek o bezprzetargowe nabycie działki gruntu nr [...] obręb [...] o powierzchni 17 m2, albowiem sprzedaż nieruchomości miała na celu poprawienie warunków zagospodarowania działki sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą przedmiot zbycia. Ponadto T. i E. K. złożyli wniosek o oddzielenie działki nr [...] na poprawę zagospodarowania posiadanej działki o numerze powyżej wskazanym. W dniu 1 lutego 2006 r. skarżąca – A. S. złożyła zapytanie dotyczące bezprzetargowego nabycia działki gruntu nr [...] sąsiadującej z nieruchomością, której jest wieczystą użytkowniczką, na poprawę jej zagospodarowania, powołując się na okoliczność pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. W dniu [...] Burmistrz S. P. na podstawie art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity; Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) oraz art. 104 KPA, wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził podział nieruchomości opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] obr. [...] o powierzchni 21 m2 położoną w S. P. przy ul. M., będącą własnością Gminy S. P. W wyniku podziału powstały następujące działki: - działka nr [...] o powierzchni 4 m2 - działka nr [...] o powierzchni 17 m2, przewidziane do odrębnego władania. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż podział jest zgodny z przepisami odrębnymi, co zostało wykazane w postanowieniu Burmistrza S. P. z dnia [...] Nr [...]. Dla działki nr [...] brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] Rada Miejska S. P. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydała uchwałę nr [...], którą wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz właścicieli działki nr [...] obr. [...] części nieruchomości położonej w S. P. przy ul. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...] o powierzchni 17 m2 . Sprzedaż nieruchomości miała na celu poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości opisanej jako działka nr [...] obręb [...], przyległej do działki stanowiącej przedmiot zbycia. W § 3 powyższej uchwały wskazano, iż jej wykonanie powierza się Burmistrzowi S. P. Natomiast w § 4 uchwalono, iż przedmiotowa uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A. S. wraz z wnioskiem o jej uchylenie. Skarżąca przedmiotowej uchwale zarzuciła: - naruszenie przepisu art. 2 i art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie przez Radę Miejską w S. P. oraz przez Burmistrza S. P. wymaganych prawem procedur oraz nierówne traktowanie skarżącej polegające na preferowaniu i uwzględnieniu tylko interesów i argumentów innych osób starających się o nabycie działki nr [...] przy jednoczesnym bezzasadnym i bezprawnym pomijaniu interesów i argumentacji skarżącej; - naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie, polegające na rozstrzygnięciu mocą uchwały Rady Miejskiej w S. P. indywidualnej sprawy zamiast określenia jak wymaga tego naruszony przepis ustawy "zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych"; - naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 34 i art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania i zgromadzenia wymaganych prawem dowodów stwierdzających pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości oraz uznanie, że w sprawie występują osoby którym pierwszeństwo, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy przysługują; - naruszenie przepisów postępowania polegające na podjęciu uchwały wskazującej nabywcę nieruchomości pomimo zgromadzenia niepełnego materiału dowodowego oraz zaniechania wykonania czynności zmierzających do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w szczególności dotyczących przebiegu granicy działki nr [...], a zwłaszcza tego, iż granica ta rzekomo wyznaczona została w taki sposób, że przebiega przez nieomal środek zabudowań gospodarczych, że skarżąca nabyła działkę o innej powierzchni; - naruszenie przepisów postępowania poprzez zaniechanie podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na nabycie przez stronę skarżącą sześciu metrów kwadratowych działki nr [...] w sytuacji, gdy wedle Rady Miejskiej w S. P. w każdym przypadku zbywania nieruchomości wymagana jest na to zgoda Rady Miejskiej w S. P. Rada Miejska w S. P. wniosła do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, iż zarzuty skarżącej odnośnie naruszenia przepisu art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są nieuprawnione. Nadto wskazał, iż w dniu 30 listopada 2005 r. właściciele działki nr [...] obr. [...] złożyli wniosek o bezprzetargowe nabycie działki gruntu [...] obręb [...] o powierzchni 17 m2 . Sprzedaż nieruchomości miała na celu poprawienie warunków zagospodarowania działki sąsiadującej z nieruchomością stanowiącej przedmiot zbycia. W dniu 1 lutego 2006 r. skarżąca złożyła zapytanie dotyczące bezprzetargowego nabycia działki gruntu nr [...] sąsiadującej z nieruchomością, której jest wieczystą użytkowniczką, na poprawę jej zagospodarowania, powołując się na okoliczność pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości ze względu na zasiedzenie. Pismem z dnia 27 marca 2006 r. Burmistrz S. P. wskazał na możliwość zbycia skarżącej działki nr [...] obręb [...]. W związku z tym poinformowano A. S. o konieczności złożenia wniosku na odpowiednim formularzu, którego druk został jej doręczony. Organ administracji publicznej wskazał, iż skarżąca nie dopełniła warunku formalnego rozpoznania jej sprawy, ponieważ nie zgłosiła wymaganego wniosku. W świetle powyższego zarzut skarżącej odnośnie jej dyskryminacji zdaniem organu, okazał się irracjonalny. Rada Miejska S. P. nie zajmowała się kwestią wyrażenia zgody na sprzedaż części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 4 m2, ponieważ brak było formalnoprawnych przesłanek rozpatrzenia sprawy, ze względu na brak wymaganego wniosku. Odnośnie zarzutu podniesionego przez skarżącą dotyczącego naruszenia prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwą wykładnię organ podniósł, że wbrew temu co twierdzi skarżąca, Rada Miejska w S. P. miała prawo, w zakresie swoich kompetencji, wyrazić zgodę na sprzedaż części przedmiotowej nieruchomości – działki oznaczonej nr [...] obręb [...]. Wskazano ponadto, iż niezrozumiały jest zarzut, że Rada Miejska jest uprawniona do wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości, jednak poza zakresem jej kompetencji jest wskazanie przyszłego nabywcy. Zgoda wyrażona przez ten organ gminy obejmować powinna wszelkie konstytutywne elementy danej czynności prawnej, a w szczególności zaś określa przedmiot tej czynności oraz jej strony. Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 34 i art. 35 cytowanej powyżej ustawy, wskazał, iż zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 istnieje możliwość zbycia nieruchomości w trybie bezptrzetargowym, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą by zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie sytuacja opisana w dyspozycji przytoczonego powyżej przepisu prawa istnieje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Stosownie do przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W ustępie 2 pkt 9 lit. a powołanego powyżej przepisu prawa wskazano, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Stosownie do powołanego powyżej art. 18 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy jest uprawniona do określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych. Jeśli takie zasady nie zostaną przez radę gminy określone, organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) może dokonać wymienionych wyżej czynności prawnych, ale tylko za zgodą rady gminy. Należy w tym miejscu rozważyć, co ma być przedmiotem wspomnianej zgody – czy jedynie zgoda na dokonanie określonej czynności prawnej w stosunku do danej nieruchomości gruntowej należącej do gminy, czy również wskazanie kto ma być drugą stroną danej czynności. Odnosząc się do tak postawionej kwestii należy zważyć, iż zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. art. 1 pkt 1 tejże ustawy). W przepisie art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami postanowiono, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Z kolei w przepisie art. 28 tejże ustawy stanowi się, że sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu. Warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu obwieszcza się w ogłoszeniu o przetargu. Warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą. W świetle omawianej ustawy w przypadku sprzedaży lub oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego regułą jest, iż zawarcie wskazanych wyżej umów winno być poprzedzone przetargiem (por. art. 37 ust. 1 ustawy). Wyjątki od zasady obligatoryjności przetargu zostały wyliczone w sposób enumeratywny w przepisie art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z punktem 6 tegoż przepisu nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Nadto zważyć należy, że omawiana ustawa przewiduje w art. 35, iż właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wskazane wyżej czynności, które mają doprowadzić do rozporządzenia nieruchomością są dokonywane przez właściwy organ, którym w przypadku gminy jest, zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ wykonawczy gminy. Tak więc porównując treść art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym z powoływanymi wyżej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać, iż w przypadku braku wspomnianych na wstępie zasad dotyczących obrotu nieruchomościami gruntowymi, rada gminy ma wyłączne kompetencje w zakresie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, natomiast nie jest uprawniona do wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma być zawarta. O tym będzie decydował organ wykonawczy, na podstawie wskazanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biorąc powyższe pod uwagę Sądu uznał, iż organ administracji publicznej naruszył przepis art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminny, jak również przytaczane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem w zaskarżonej uchwale imiennie wskazał nabywcę przedmiotowej nieruchomości, do czego nie był uprawniony. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 i - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł jak w pkt I sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 wyżej wymienionej ustawy