I OSK 571/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Barbara Adamiak Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1575/05 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. D. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem o sygn. akt VI SA/Wa 1575/05, z dnia 21 listopada 2005 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezainstalowanie w pojeździe firmowym przyrządu kontrolnego. Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] o nałożeniu przedmiotowej kary. W uzasadnieniu organ podał, że podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 22 października 2004 roku w Siedlcach, na drodze krajowej nr 2 stwierdzono, iż w pojeździe marki Avia o nr rej. [...] nie zainstalowano przyrządu kontrolnego (tachografu). Pojazdem kierował pracownik firmy K. R. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a., art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2088 ze zm.), lp. 1. 11.7 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z dnia 31 grudnia 1985 roku P 0008-0021 ze zm.), art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879) Organ odwoławczy nie uwzględnił podniesionych w odwołaniu zarzutów, że przewóz wykonywany był w celu niezarobkowym, na potrzeby własne, co na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wyłącza jej stosowanie, a także, że przedsiębiorstwo nie wykonuje działalności transportowej a pojazd zakupiono bez tachografu. Organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie instalacji przyrządu kontrolnego w pojeździe. W chwili kontroli w pojeździe nie było zainstalowanego tachografu. Strona wykonuje przewozy na potrzeby własne od dnia 4 listopada 2003 roku. Od momentu wejścia Polski do Unii Europejskiej istnieje bezwzględny obowiązek instalacji przyrządów kontrolnych rejestrujących wszystkie wymagane przepisami dane. Odpowiedzialność administracyjno – prawna nie opiera się na zasadzie winy, lecz na obiektywnym naruszeniu przepisu, w tym wypadku lp. 1.11.7 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Na powyższą decyzję E. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Podniósł, iż ustawa ta nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ przewóz towarów wykonywany był w celach niezarobkowych. Potwierdził, że w czasie kontroli pojazdu nie był w nim zainstalowany przyrząd kontrolny, jednak brak było takiego obowiązku wobec dyspozycji art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Przewóz wykonywany w dniu 22 października 2004 roku wykonywany był poza prowadzoną działalnością gospodarczą, na potrzeby własne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż organy prawidłowo przyjęły, iż pojazd skarżącego nie podlegał wyłączeniom spod obowiązku instalacji przyrządu kontrolnego. Kara pieniężna nałożona na stronę na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym była właściwa. Za nietrafny oceniono zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Artykuł 1 ustawy o transporcie drogowym wskazuje zakres obowiązywania ustawy. W art. 3 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym przewidziano wyłączenie od obowiązku stosowania ustawy, które dotyczy jedynie pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczajacej 3,5 tony. Kontrolowany pojazd miał masę całkowitą 5990 kg, a zatem nie podlegał w/w wyłączeniu. Ustawa o transporcie drogowym nie reguluje obowiązku stosowania tachografów, akt ten nie miał w sprawie zastosowania, co oznacza, iż nie mogło dojść do naruszenia przepisów tej ustawy. Kierowca, co prawda, podczas kontroli przedstawił zaświadczenie o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, brak było jednak podstaw do uznania, iż przewóz wykonywany był w celach prywatnych. Wyłączenie przewidziane w art. 4 ust. 12 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 dotyczy pojazdów o określonych właściwościach wykonujących przewozy drogowe, a nie pojedynczego przewozu dokonanego poza działalnością gospodarczą, do celu prywatnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu I instancji stanowił przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p. p. s. a. Od powyższego wyroku E. D. w dniu 15 lutego 2006 roku wniósł skargę kasacyjną zarzucając rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, ponieważ ustawa ta nie może być w przedmiotowym przypadku stosowana ze względu na fakt, iż przewóz wykonywany był w celach niezarobkowych. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skarżący przyznał, iż zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym istnieje obowiązek zainstalowania tachografu, jednak w niniejszej sprawie nie może być mowy o zastosowaniu przepisów tejże ustawy. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym zastosowanie tego aktu prawnego jest wyłączone w przypadku, gdy przewóz dokonywany był w celach niezarobkowych, na potrzeby własne. Kwestia ta była podnoszona od początku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p. p. s. a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż pozostaje związany zarzutami i wnioskami w niej podniesionymi, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna opiera się na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 2 z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Zarzut ten nie jest uzasadniony. Ustawa o transporcie drogowym jest aktem regulującym zasady podejmowania i wykonywania wszelkich form transportu drogowego na terenie Rzeczpospolitej Polskiej przez przedsiębiorców polskich, jak też zagranicznych – na zasadzie wzajemności (art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy). W szczególności przewiduje sankcje za naruszenie zasad wykonywania transportu drogowego, ustanowionych w tejże ustawie, a także w innych aktach prawnych. Wbrew konstatacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepisy ustawy o transporcie drogowym znajdowały w niniejszej sprawie zastosowanie, ponieważ przedmiotem sporu jest zasadność wymierzonej przedsiębiorcy kary pieniężnej, w oparciu o art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 tej ustawy oraz lp. 1.11.7 ust. 1 załącznika do tego aktu. Zakres obowiązywania ustawy jest szeroki. Jednakże ze zbioru przewozów objętych działaniem omawianego aktu, ustawodawca wyłączył kilka kategorii tej działalności, wobec których postanowił o niestosowaniu ustawy. Wyłączenie to zamieszczono w kolejnych punktach art. 3 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu, ustawy o transporcie drogowym nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów: przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób (pkt 1), o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy (pkt 2) oraz do zespołów ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego (pkt 3). W niniejszej sprawie istotą sporu stała się wykładnia normy zawartej w punkcie 2 powyższego przepisu. W ocenie strony skarżącej art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym zawiera wyłączenie w zakresie stosowania ustawy wobec każdego przewozu towaru w celu niezarobkowym, bez względu na masę pojazdu, co uzasadnia zaniechanie nałożenia na stronę kary. Z zaprezentowanym poglądem nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, organy krajowe stosujące prawo, w tym sądy administracyjne winne są respektować wypływającą z dorobku orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zasadę interpretacji prawa krajowego w zgodności z normami prawa wspólnotowego. Reguła ta polega m. in. na tym, iż wynik wykładni prawa krajowego ma pozostać niesprzeczny z normą wspólnotową, a także ma odpowiadać celom i treści przepisu prawa wspólnotowego. Co więcej, analiza przepisów ustawy wewnętrznej winna nie tylko prowadzić do ustalenia takiego rozumienia, które nie będzie kolidowało z brzmieniem rozporządzenia, ale również zapewnić efektywność prawa wspólnotowego bezpośrednio stosowanego. Ustawa o transporcie drogowym jest rezultatem prac legislacyjnych prowadzonych w celu harmonizacji prawa polskiego z transportowym prawem wspólnotowym. W tym kierunku zmierzają także kolejne nowelizacje tego aktu. Na gruncie prawa wspólnotowego już w 1985 roku dostrzeżono konieczność harmonizacji w zakresie szczególnego traktowania przewozów wykonywanych w ramach transportu drogowego, wyróżniających się spośród innych przewozów (przejazdów) intensywnością, częstotliwością, zawodowym charakterem, koniecznością zatrudniania w tym celu dodatkowych pracowników. Zauważono, iż powodują one zwiększone zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zwrócono uwagę, że należy zabezpieczyć potrzeby socjalne kierowców wykonujących te przewozy, poprzez zapewnienie jednolitych, zaostrzonych reguł bezpieczeństwa pracy w wykonywaniu transportu drogowego. W efekcie, Rada (EWG), rozporządzeniem, nr 3820, z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.85.370.1), określiła szczególne obowiązki przewoźników w transporcie drogowym (m. in. w zakresie czasu prowadzenia pojazdów, okresów wypoczynku, kwalifikacji załogi). Z preambuły tego aktu wynika, że celem wprowadzenia rozporządzenia było z jednej strony zapewnienie zasad wolnej konkurencji w transporcie, a z drugiej – ujednolicenie przepisów socjalnych panujących w tej gałęzi gospodarki. W art. 2 ust. 1 ustanowiono powszechny obowiązek stosowania przepisów rozporządzenia w transporcie drogowym. Jednocześnie w art. 4 ust. 1 – 13 rozporządzenia, zawarto wyłączenia spod konieczności stosowania wymienionych w nim rygorów, wobec niektórych form transportu drogowego. Dla potrzeb rozpoznawanej sprawy istotne pozostają jedynie ust. 1 i ust.12 powołanego przepisu. W ustępie 1 wymieniono pojazdy przeznaczone do przewozu rzeczy, których dozwolona maksymalna masa, łącznie z przyczepami lub naczepami, nie przekracza 3,5 ton. Odrębne wyłączenie ustanowiono w zakresie niehandlowych przewozów towarów w celach prywatnych - ust. 12 , nie wprowadzając w tym wypadku ograniczeń, co do masy pojazdu. Unormowanie to jest jasne i nie budzi wątpliwości. Aby przewóz rzeczy podlegał zwolnieniu spod zasad rządzących transportem drogowym, winien być dokonywany pojazdem o masie maksymalnej do 3,5 tony, lub też być wykonywany w celach prywatnych, w zakresie niehandlowych przewozów towarów. Wyłączenie powyższe, odnosi się również do materii uregulowanej w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.85.370.8) -art. 3 ust. 1 wymienionego aktu. W niniejszej sprawie strona nie kwestionowała ustaleń odnoszących się do masy wykorzystywanego pojazdu. Podnosiła natomiast, iż przewóz był wykonywany na potrzeby własne, na którą to okoliczność dysponowała odpowiednim zaświadczeniem. W tym upatrywała zwolnienia od obowiązku stosowania ustawy. W rozumieniu ustawy o transporcie drogowy termin "przewóz na potrzeby własne", będący synonimem pojęcia "niezarobkowy przewóz drogowy", zdefiniowano w przepisie art. 4 pkt 4 powołanej ustawy przyjmując, iż oznacza on przejazdy po drogach publicznych z pasażerami lub bez, pojazdu załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywane przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jeżeli pojazd samochodowy używany do przewozu jest prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, a przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdem samochodowym. W przypadku pojazdu załadowanego dodatkowym warunkiem uznania przewozu za przewóz na potrzeby własne jest to, by rzeczy przewożone były własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione, albo by celem przejazdu był przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, przy czym nie może być to przewóz w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Rozporządzenie nr 3820/85, w art. 4 ust. 12 posługując się natomiast wyrażeniem "przewozów niehandlowych w celach prywatnych", nie wprowadziło, definicji legalnej tego pojęcia. Odwołując się zatem do rozumienia potocznego, przyjąć należy, iż przewóz niehandlowy to taki, który odbywa się poza obrotem towarowym między podmiotami gospodarczymi, chociaż może wystąpić w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Przykładem przewozu niehandlowego może być np. transport wyposażenia biura z jednej placówki banku do innej. Natomiast aby stwierdzić, że przewóz wykonywany jest w celu prywatnym, przewóz taki nie może być powiązany w jakikolwiek sposób z prowadzoną działalnością gospodarczą. Prywatny, to wszak innymi słowy osobisty, niezawodowy, niesłużbowy (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego na CD, PWN 2006). Przymiotnik "prywatny" kwalifikuje zatem cel przejazdu, jako pozbawiony cech zawodowych, służbowych, odrywając przewóz od wykonywanej działalności gospodarczej. Wobec tego, prywatnym będzie przejazd np. w celu urlopowym, w celu odwiedzin rodziny, w celu dokonania zakupu dla potrzeb domowych, itp. W konsekwencji - z całą pewnością prywatnym nie można określić takiego przewozu, który jest wprawdzie przewozem niehandlowym, lecz jednocześnie pozostaje związany z prowadzoną działalnością gospodarczą. A zatem, nawet jeżeli przejazd nie odbywa się w związku z obrotem towarów w celach handlowych, nadal pozostawać będzie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, jeżeli cel przejazdu odpowiadać będzie celom tej działalności. Zasadny jest wobec tego wniosek, iż przepis art. 4 ust. 12 rozporządzenia nr 3820/85 wyłącza spod obowiązku respektowania zasad transportu drogowego bez względu na masę pojazdu tylko takie przewozy, które nie tylko nie dotyczą obrotu towarowego, ale jednocześnie nie pozostają w jakimkolwiek związku z wykonywaną działalnością gospodarczą. W oparciu o zaprezentowane wywody, można zatem postawić tezę, że wykonywanie przewozu takiego, jaki wykonywał E. D., czyli na potrzeby własne ale bez wykazania, że przewóz ten miał cel prywatny w wyżej przytoczonym znaczeniu, nie jest objęte wyłączeniem od obowiązku stosowania reguł transportu drogowego. Przepisy wymienionych rozporządzeń nr 3820/85 i nr 3821/85 wyczerpująco regulują obowiązki przewoźników w zakresie dotyczącym instalowania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Uwzględniając regułę bezpośredniego działania rozporządzeń oraz przyjętego z mocy Traktatu Akcesyjnego prymatu prawa wspólnotowego, przyjąć należy, iż do przewozów, w których istnieje obowiązek stosowania zasad transportu drogowego, ustanawianie przez ustawodawcę krajowego wyłączeń spod tego obowiązku, w sposób wykraczający poza materię rozporządzenia uznać należy, od chwili akcesji Polski do struktur Unii Europejskiej, za niedopuszczalne. Natomiast w razie zaistnienia kolizji, wykluczone jest zastosowanie normy krajowej, rozszerzającej wyjątki ustalone ramami przepisu prawa unijnego. Z przytoczonych powodów, bez względu na przyjętą wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, w zakresie objętym podniesionym zarzutem w niniejszej sprawie, zastosowanie znajdują jedynie przepisy rozporządzeń nr 3820/85 i nr 3821/85, które jak wyżej powiedziano, w sposób pełny normują zasady przewozów w transporcie drogowym w obrębie Wspólnoty Europejskiej. Warto podkreślić, że wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej determinowane było stwierdzeniem przez organ naruszenia przepisu prawa wspólnotowego. Wobec nie podniesienia przez stronę zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów prawa procesowego, na obecnym etapie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany ustaleniami poczynionymi przez organ, a zaakceptowanymi przez Sąd pierwszej instancji. Ustalenia te, nawet gdyby podzielić stanowisko strony skarżącej, co do wykładni przepisu art. 3 ust.1, pkt 2 omawianej ustawy, także nie byłyby wystarczające do zakwestionowania zaskarżonego orzeczenia. Przyjęto w nich ogólnie, że kontrolowany pojazd wykorzystywany był na potrzeby własne, bez żadnych dalszych szczegółowych wyjaśnień. Tymczasem, zgodnie z przepisem art. 4 pkt 4, lit. c powołanej wyżej ustawy o transporcie drogowym, dla uznania, że przewóz wykonywany jest na potrzeby własne, należy ustalić, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, które wymieniono wyżej. Po myśli przepisu art. 4 pkt 3 ustawy, transportem drogowym jest bowiem także przewóz wykonywany pomocniczo w stosunku do prowadzonej podstawowo działalności gospodarczej, nie spełniający łącznie warunków określonych w pkt. 4 tego przepisu. Wobec powyższego, Sąd I instancji zasadnie, wbrew argumentacji wniesionego środka odwoławczego, zrezygnował z zastosowania wobec E. D. dyspozycji art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Mając na uwadze przytoczone rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p. p. s. a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).