I OSK 831/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia WSA (del.) Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 1098/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r., na skutek skargi M. P., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...], w przedmiocie podziału nieruchomości. Określił ponadto, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Wójt Gminy Ś. decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R., zatwierdził projekt podziału przedstawiony na mapie włączonej do ewidencji zasobu powiatowego z dnia [...] czerwca 2006 r., w wyniku którego: - działka nr [...] o pow. [...] ha została podzielona na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, * działka nr [...] o pow. [...] ha została podzielona na działki o nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, * działka nr [...] o pow. [...] ha została podzielona na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha * działka nr [...] o pow. [...] ha została podzielona na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Przedmiotowa decyzja została przesłana na adresy stron. W dniu 6 września 2006 r. M. P. – właścicielka działek nr [...] i [...] – odmówiła odbioru decyzji. Przed doręczeniem jej decyzji, w dniu 5 września 2006 r. wniosła do Urzędu Gminy w Ś. odwołanie od powołanej powyżej decyzji Wójta. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy Ś. w części dotyczącej podziału działek [...] oraz [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję w tym przedmiocie do Sądu Administracyjnego zaskarżyła M. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r. doszedł do przekonania, że skarga M. P. zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż w niej wskazanych. Jak podkreślił Sąd, stosownie do treści art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Odwołanie musi być wniesione w sposób prawidłowy, a organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie, decyzja organu pierwszej instancji została doręczona M. P. w dniu 6 września 2006 r., w tym dniu skarżąca odmówiła przyjęcia przedmiotowej decyzji, co zgodnie z treścią art. 47 § 2 k.p.a. miało ten skutek, że należało uznać ją za doręczoną. Termin do wniesienia odwołania, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, rozpoczyna swój bieg w dniu, w którym stronie doręczono decyzję. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony. Uchybienie to stanowi, jak wyjaśniał Sąd Wojewódzki, rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. musi skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek jego niewłaściwego zastosowania prowadzącego do przyjęcia, iż rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania wniesionego przed doręczeniem decyzji stronie stanowi rażące naruszenie prawa. W zakresie naruszenia przepisów postępowania organ zarzucił Sądowi naruszenie art. 119 pkt 1 P.p.s.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym w sytuacji, gdy brak przesłanek zastosowania tego trybu determinuje rozpoznanie sprawy co do meritum w postępowaniu zwyczajnym. W ocenie strony skarżącej, przedmiotowa decyzja obowiązującego prawa nie narusza, w każdym razie nie w stopniu uzasadniającym wycofanie jej z obrotu poprzez stwierdzenie nieważności. Oczywiście należy zgodzić się z Sądem, iż postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Zasada ta, jako przeciwstawna zasadzie oficjalności oznacza, iż tylko czynność uprawnionego podmiotu w postaci wniesienia odwołania uruchamia postępowanie odwoławcze. Za naruszenie tej zasady należałoby uznać zatem sytuację, w której właściwy do rozpatrzenia odwołania organ z pominięciem strony, jako dysponenta prawa do złożenia odwołania, sam korzysta z przewidzianych w kodeksie uprawnień. W przedmiotowej sprawie, sytuacja taka nie zaistniała. Kolegium dokonało kontroli decyzji Wójta Gminy Ś. zatwierdzającej podział oznaczonych w niej nieruchomości na skutek złożonego przez M. P. odwołania. Skoro zatem postępowanie odwoławcze zostało uruchomione na skutek czynności legitymowanego podmiotu to nie można twierdzić, że organ odwoławczy podejmował działania z urzędu. W ocenie Kolegium, nie zasługuje na aprobatę argument Sądu, który prawo do weryfikacji decyzji wiąże nierozerwalnie z czynnością jej doręczenia, ponieważ w każdym innym wypadku odwołanie jako przedwcześnie złożone, należałoby w istocie uznać za nieistniejące. Odnosząc się do takiego stwierdzenia trzeba powiedzieć, że na gruncie uregulowań obowiązującej procedury administracyjnej nie znajduje ono oparcia. Uprawnienie do wniesienia odwołania nie jest bowiem powiązane z formalnym faktem doręczenia decyzji czy udziału w postępowaniu. Stąd też nie ma żadnych prawnych przeszkód, aby strona mogła odwołać się od decyzji, o której powzięła wiadomość w inny, niż poprzez doręczenie, sposób. Sama zaś techniczna czynność doręczenia, poza skutkiem polegającym na związaniu decyzją organu i jej adresata oraz rozpoczęcia biegu terminu do złożenia środka prawnego, z punktu widzenia możliwości weryfikacji decyzji jest bez znaczenia. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca M. P., podtrzymując w niej swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela w tej mierze poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. I tak za trafne należy uznać przekonanie, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych. Tym samym bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 119 pkt 1 P.p.s.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny możliwości rozpoznania sprawy w tym trybie, trafnie ocenił, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, wobec czego konieczne jest jej szybkie wyeliminowanie z obrotu prawnego. Mając wszystko to na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.