III SA/Łd 395/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, Protokolant Asystent sędziego Izabela Wędrak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007r. sprawy ze skargi D.R. na zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniosku o uchylenie zarządzenia w sprawie powołania Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oddala skargę. III SA/Łd 395/06 UZASADNIENIE Zarządzeniem z dnia [...] Wójt Gminy L., działając na podstawie art. 41 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.), powołał gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych. W treści zarządzenia wymieniono imiennie członków komisji wskazując jednocześnie, że do zadań komisji w szczególności należy inicjowanie zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz podejmowanie czynności zmierzających do orzeczenia o zastosowaniu wobec osób uzależnionych od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. Następnie zarządzeniem z dnia [...] Wójt Gminy L. uzupełnił skład osobowy komisji o jednego członka. Pismem z dnia [...] D.R. wezwał Wójta Gminy L. do usunięcia naruszenia prawa powstałego w związku z wydaniem w/w zarządzenia z dnia [...]. Zarzucił, że w skład komisji powinny wchodzić osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, a osoby wymienione w zarządzeniu takiego przeszkolenia w momencie powołania nie posiadały. Ponadto zarzucił, że w skład komisji wchodzi Wójt Gminy L. jako przewodniczący, a jednocześnie do kompetencji wójta należy wydawanie zezwoleń na sprzedaż alkoholi, do czego konieczne jest uzyskanie pozytywnej opinii tejże właśnie komisji. D.R. wskazał, że w związku z posiadaniem zezwolenia na sprzedaż alkoholu i przyszłą koniecznością ubiegania się o takie zezwolenie, jego interes prawny jest uzasadniony. W odpowiedzi na powyższe pismo, Wójt Gminy L. poinformował D.R., że z treści przepisu art. 41 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie wynika, że osoby wchodzące w skład komisji muszą być przeszkolone z chwilą powołania. Ustawodawca nie wskazuje w jakim terminie przeszkolenie musi nastąpić. Wójt Gminy L. zapewnił, że każdy z członków komisji posiada stosownie przeszkolenie. Ponadto wyjaśnił, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zawiera zakazu, z którego wynikałoby, że wójt nie może być przewodniczącym komisji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.R. powołał argumenty wskazane już w uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wskazując nadto, że udział wójta w pracach komisji w charakterze jej przewodniczącego, narusza art. 24 § 1 ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając dodatkowo, że do naruszenia art. 24 § 1 ust. 1 k.p.a. nie doszło, wobec braku ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta i przewodniczącego gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Skarżący wniósł pismo z dnia 15 lutego 2007 r – załączone do akt sprawy, a pełnomocnik organu podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym złożył kopię Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy L. z dnia [...] uchylające zaskarżone zarządzenie i zarządzenie z [...] wraz z załącznikami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Cytowany wyżej przepis nie stanowi o kompetencjach nadzorczych, ale jest podstawą prawną wniesienia skargi do sądu administracyjnego i w tym zakresie stanowi przepis szczególny w stosunku do przepisów regulujących tę materię w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Instytucja określona w treści cytowanego wyżej przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym określana bywa jako skarga powszechna (actio popularis), jednakże w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że skarga złożona na podstawie tegoż przepisu (a z taką skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie), nie ma takiego charakteru, bowiem do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszenia prawa ani też wyłącznie sprzeczność uchwały z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1990 r. SA/Wr 952/90, ONSA z 1990 r., Nr 4 poz. 4). Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., (sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376) stwierdzono, że uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy ma nie tylko mieszkaniec tej gminy, której organ podjął kwestionowaną uchwałę lub wydał zarządzenie, ale każdy, czyj interes prawny został naruszony (nie wystarczy samo zagrożenie) aktem organu gminy Podobne stanowisko wyrażono również w literaturze. Jak podkreśla Dorota Dąbek (Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz 2003, s. 360-362) ustrojowe ustawy samorządowe wymagają spełnienia przez podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym innego niż ogólna zasada kryterium: naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ograniczenie, wynikające z ustaw samorządowych, polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje, zdaniem cytowanej autorki, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma w pełni charakteru actio popularis. Sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie wójta narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Ustalenie, że do takiego naruszenia nie doszło skutkować musi oddaleniem skargi. W niniejszej sprawie skarżący wskazał, że jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie sprzedaży alkoholi i w związku z powyższym, jak należy domniemywać z treści pism skarżącego, aby tę działalność kontynuować będzie musiał wystąpić o ponowne wydanie zezwoleń (po upływie okresu ważności obecnie posiadanych). Wówczas to wniosek skarżącego opiniowany będzie przez komisję powołaną niezgodnie z prawem. Jednoznacznie zatem z treści pism skarżącego wynika, że naruszenia interesu prawnego doszukuje się on w zdarzeniu przyszłym i niepewnym, powołuje się zatem na zagrożenie naruszenia, które może nastąpić, ale nie musi. Taka okoliczność, jak już wyżej wskazano, wyłącza skarżącego z kręgu osób legitymowanych do złożenia skargi na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, a to z kolei uzasadniania oddalenie skargi. Brak legitymacji do wniesienia skargi prowadzi do jej oddalenia, bez badania jej legalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 1994 r., publ. ONSA-OZ z 1997 r., Nr 2, poz. 1). Na marginesie rozważań wyjaśnić należy, że bez znaczenia dla treści niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje fakt, że skarżący jako podstawę wniesienia skargi do Sądu wskazał art. 3 § 2 ust. 6 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnymi. Samo powołanie jako podstawy skargi do Sądu, przepisów dających szersze uprawnienia w zakresie legitymacji skargowej stronie, nie uzasadnia konieczności ich zastosowania, bowiem to obowiązujące przepisy prawa stanowią podstawę uprawnień procesowych strony postępowania sądowoadministracyjnego. W tym przypadku jest to art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, będący uszczegółowieniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnymi w odniesieniu do konkretnej kategorii skarg na akty organów gminy. Podnoszona przez skarżącego na rozprawie okoliczność konieczności uwzględnienia przy ocenie zaskarżonego zarządzenia jego zmiany wynikającej z zarządzenia z dnia [...] nie ma znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia z uwagi na to, że Sąd nie oceniał legalności zaskarżonego zarządzenia wobec wykazanego wyżej braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. Z tych samych powodów nie ma znaczenia fakt uchylenia zaskarżonego zarządzenia zarządzeniem nr [...] z dnia [...]. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.