I OSK 1250/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Irena Kamińska Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 10/06 w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 10/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta G. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień K. B. do zasiłku stałego z tytułu opieki nad dzieckiem K. P.. Rozpoznając odwołanie skarżącej wniesione 23 czerwca 2004 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dnia [...] utrzymało decyzję w mocy. Skarga na decyzję ostateczną została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Gl 906/04. Pismem złożonym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w dniu 23 września 2005 r. K. B. wystąpiła do organu odwoławczego o poinformowanie czy zostaną jej nadpłacone zasiłki stałe i wniosła o pozytywne załatwienie sprawy. Wskazała również, że Ośrodek Pomocy Społecznej w G. zawiesił wypłatę zasiłków, mimo, że odbyła się sprawa w sądzie, a dziecko posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Podała również numery i daty wydania poszczególnych rozstrzygnięć organów obu instancji, w tym decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] Nr [...] Pismem z dnia 16 listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało K. B. do sprecyzowania czy jej pismo z dnia 23 września 2005 r. należy traktować jako nowy wniosek o pomoc, czy też jako odwołania od decyzji (zażalenia na postanowienia). Zobowiązano również stronę, aby podała dokładny numer i datę rozstrzygnięcia, od którego się odwołuje. Organ poinformował K. B., że w razie nieudzielenia odpowiedzi w terminie 7 dni uzna, że jej pismo jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] nr [...] (a także od decyzji z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...] oraz zażaleniem na postanowienia z dnia [...] Nr [...] oraz z dnia [...] Nr [...]) i pouczył, że wskazane decyzje były już przedmiotem postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Wyjaśniono skarżącej, że jeżeli wskaże, iż jej pismo jest ponownym odwołaniem konieczne będzie stwierdzenie jego niedopuszczalności. W odpowiedzi wezwanie K. B. wskazała, że pismo złożyła "do starego odwołania" od decyzji z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...] i podała, że czeka na załatwienie sprawy od roku. Jej dziecko choruje, wymaga stałego codziennego wsparcia i rehabilitacji, na którą potrzebne są pieniądze. Zaznaczyła także, że prosi o kontakt, a w przeciwnym razie złoży skargę do sądu administracyjnego.. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] nr [...], która już uprzednio została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzja z dnia [...]). Wobec powyższego odwołanie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W skardze K. B. wniosła o zapłatę zaległego zasiłku rodzinnego i opiekuńczego za okres od czerwca 2003 r. do kwietnia 2004 r. oraz zasiłku stałego w kwocie 420 zł z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym. W uzasadnieniu skargi strona podała, że w dniu 19 stycznia 2004 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w G. zawiesił wypłatę zasiłku rodzinnego, później odbyła się sprawa w Sądzie Rejonowym w G. (wydano wyrok z dnia [...] kwietnia 2004 r., którym zaliczono jej syna do osób niepełnosprawnych i stwierdzono konieczność udziału matki w leczeniu, rehabilitacji i edukacji syna). Wskazała także, że zaskarża postanowienie z dnia [...] Nr [...] i postanowienie Nr [...], podnosząc, że odmowa wypłaty świadczeń należnych synowi jest krzywdząca dla jej dziecka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 10/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zgodnie z art. 127 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Sąd wyjaśnił, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne (art. 16 k.p.a.). Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Sąd podał, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...], które złożono w bezpośrednio w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w dniu 23 czerwca 2004 r. Po rozpatrzeniu tego odwołania ([...]) organ odwoławczy utrzymał decyzję w mocy. Wniesiona przez K. B. skarga została natomiast odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Gl 906/04. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że decyzja od której skarżąca wniosła odwołanie stała się wcześniej ostateczna, dlatego należało stwierdzić jego niedopuszczalność. Sąd podzielił stanowisko organu co do sposobu zakwalifikowania pisma skarżącej uznając, że wniosła ona odwołanie od decyzji ostatecznej. W takim przypadku zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych (wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych). W skardze kasacyjnej K. B. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c tej ustawy poprzez pominięcie naruszeń art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Zarzuciła również naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne zakwalifikowanie pisma skarżącej z dnia 23 września 2005 r., które w świetle art. 6, 7, 8, i 9 k.p.a. należało uznać za skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej K. B. podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie uznało, iż jej z dnia 23 września 2005 r. stanowiło odwołanie. Zdaniem skarżącej o tym, jaki charakter ma pismo, decyduje sama strona. Jeśli jego charakter budzi wątpliwości, organ ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powinien bowiem czuwać nad tym aby nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma. Zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do domniemywania charakteru pisma z dnia 23 września 2005 r. (co uczyniło w wezwaniu z dnia 16 listopada 2005 r.). Pismo to należało uznać jako skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2004 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tejże skargi. W konkluzji skargi kasacyjnej K. B. wskazała również, że zasady wyrażone wart. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. wymagają takiego rodzaju wykładni treści oświadczeń stron, która w sposób jak najszerszy zapewni ochronę ich praw. Środkiem, który w najpełniejszy sposób zapewniłby ochronę praw skarżącej była skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wyjaśnił, że zarzut domniemywano jaki charakter ma pismo skarżącej jest bezpodstawny, bowiem K. B. sama wyjaśniła, że jej pismo jest odwołaniem. Ponadto, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, nigdy nie wskazywała, że należy je traktować jako skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Takie postanowienie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może zachodzić przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Jedną z nich (o charakterze przedmiotowym) jest wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych w danej sprawie. Postępowanie administracyjne jest bowiem oparte na zasadzie dwuinstancyjności, której treścią jest dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Sąd pierwszej instancji przyjął, iż K. B. wniosła ponowne odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...], która uprzednio została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzją z dnia [...]). W takiej sytuacji uznał, iż konieczne było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, jako wniesionego w sprawie ostatecznie rozstrzygniętej. Wskazując na zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie naruszenia art. 6, 7, 8, i 9 k.p.a. skarżąca starała się wykazać, że Sąd pierwszej instancji - za organami - dokonał błędnej kwalifikacji jej pisma z dnia 23 września 2005 r. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola wykonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Swe rozstrzygnięcie sąd obowiązany jest umotywować w zakresie w sposób określony w art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie K. B. Sąd pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy bowiem pominął uchybienia przepisów postępowania administracyjnego jakich dopuściły się organy. Zarzutów skargi kasacyjnej nie sposób uznać. Kontrola legalności zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny w pierwszej kolejności obejmuje zgodność postępowania z przepisami proceduralnymi. Badanie obejmuje nie tylko warunki formalne poszczególnych czynności, ale także czy organy wywiązały się z obowiązków należytego wyjaśnienia sprawy i dbałości o interesy stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo przeprowadziło postępowanie i udzieliło stronie wystarczających pouczeń. Pismem z dnia 16 listopada 2005 r. organ wezwał K. B. do wskazania, czy złożone przez nią w dniu 23 września 2005 r. pismo należy traktować jako wniosek o pomoc czy środek odwoławczy. Organ wyjaśnił też skarżącej na jakim etapie było postępowanie i wskazał z jakich przyczyn wniesieni odwołania było już niedopuszczalne. Nie można natomiast podzielić argumentów skargi kasacyjnej, że pismo z dnia 23 września 2005 r. należało kwalifikować jako skargę do sądu administracyjnego z wnioskiem o przywrócenie terminu. Z wywodów tego pisma, ani z pisma wyjaśniającego nie wynika taka wola strony. K. B. zaznaczyła jedynie, że w przypadku dalszego zaniechania wypłaty na jej rzecz zasiłku z pomocy społecznej, zmuszona będzie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Ponadto z pism nie wynika by zawarto w nich wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.