II OSK 1007/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2163/06 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2163, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta m. [...] W. z [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego, budowie garażu podziemnego na działce ewid. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] wraz z wjazdem na teren posesji na terenie Dzielnicy [...] w W.. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Przepis ten wskazuje pięć warunków, jakie muszą być spełnione łącznie, aby ustalenie warunków zabudowy było możliwe. W pierwszej kolejności przepis wymaga, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, tj. aby funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie odbiegały od zabudowy sąsiedniej. Zadaniem organu orzekającego jest ustalenie wskazanych wyżej funkcji, parametrów (tj. określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 61 ust. 6 ustawy), nakazując, aby organ ten wydał w tym zakresie stosowne rozporządzenie. W wykonaniu delegacji ustawowej Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1588). § 1 powołanego rozporządzenia reguluje w szczególności sposób określenia wymagań dotyczących ustalenia linii zabudowy (wymagania te precyzuje § 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej (§ 5), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych – § 8). W celu ustalenia tych wymagań organ obowiązany jest sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu ustalenie przez organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nastąpiło z naruszeniem przepisów rozporządzenia. Paragraf 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 2). Z tego wynika, że określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Należy przyjąć, że wartość ta, obliczona za pomocą działania matematycznego, musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym (np. 30% lub 0,30). Warunek ten nie został spełniony w analizie sporządzonej na potrzeby sprawy. Zaniechawszy obliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, organ ograniczył się bowiem wyłącznie do stwierdzenia, że "wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na analizowanym obszarze są zróżnicowane i wynoszą od około 30% poprzez około 40% do około 70% (szczegółowe wyliczenia dla działek na załączniku mapowym do analizy)". Ustalenie takie Sąd uznał za nieprecyzyjne i sprzeczne z wymaganiami ustanowionymi w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Według § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z graficznej części analizy stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji wynika, że biorąc pod uwagę te działki sąsiednie, które przylegają do ulicy [...] – teren inwestycji (działka nr [...]) graniczy z jednej strony z działką nr [...] (zabudowa czterokondygnacyjna), z drugiej zaś z działką nr [...] (zabudowa trzy i dwukondygnacyjna). Organ uznał, że uzasadnionym będzie wyznaczenie dopuszczalnej wysokości planowanej inwestycji (cztery kondygnacje) według wysokości znajdującej się na działce nr [...]. Zasadność tego rozwiązania nie została w postępowaniu administracyjnym w jakikolwiek sposób wykazana. Wykazanie takie staje się niezbędne nie tylko dlatego, że zabudowa czterokondygnacyjna znajduje się tylko na jednej z dwóch działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale przede wszystkim dlatego, że – biorąc pod uwagę cały obszar objęty analizą – zabudowa czterokondygnacyjna nie występuje w dużej ilości (przeważa zabudowa dwu – i trzykondygnacyjna). Kwestia geometrii dachu planowanej inwestycji (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) nie została przez organy w należyty sposób wyjaśniona. W szczególności w postępowaniu administracyjnym organ powinien wyjaśnić, czy inwestorka istotnie planuje wybudowanie dachu idealnie płaskiego (bez żadnego kąta nachylenia), które to rozwiązanie należy uznać za rzadko występujące. Sąd podzielił zarzut skarżącego, że organy orzekające w sprawie nie wykazały w sposób niepozostawiający wątpliwości, że obliczając powierzchnię zabudowy poszczególnych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, działały w zgodzie z § 63 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, definiującym powierzchnię zabudowy (kwestia istnienia podstaw do zaliczania do tej powierzchni ganków, schodów wejściowych i tarasów w poziomie parteru).Ograniczenie się przez organ odwoławczy do stwierdzenia, że w jego ocenie organ pierwszej instancji obliczył powierzchnię zabudowy zgodnie z przywołanym przepisem rozporządzenia należy uznać za niewystarczające. Sąd nie podzielił poglądu, że organ zobowiązany jest do ustalania "tylnej" linii zabudowy, tj. linii zabudowy tylnej części budynku. Uznać należy, iż wymagane przez rozporządzenie wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji oznacza nakaz ustalenia odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji, a pasem drogowym. Wprawdzie § 4 rozporządzenia nie rozstrzyga tej kwestii wprost, jednakże wniosek powyższy wynika pośrednio chociażby z ustępu trzeciego tego paragrafu, w którym stwierdza się, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Skarżący zakwestionował sposób uregulowania w decyzji ustalającej warunki zabudowy kwestii zaopatrzenia inwestycji w media. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji uzależnione jest także od spełnienia wymogu, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z ust. 5 przywołanego artykułu, warunek o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Odnosząc się do powyższej kwestii organ pierwszej instancji wskazał w pkt 1.4 decyzji, iż planowana inwestycja nie wymaga nowych warunków przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej. Organ uznał mając na uwadze fakt, iż planowana inwestycja nie jest obiektem budowlanym powstającym od nowa, a polega na rozbudowie i nadbudowie obiektu już istniejącego, posiadającego dostęp do mediów, że zapotrzebowanie nowej inwestycji na media będzie pokryte w ramach istniejących przydziałów, natomiast o ile zapotrzebowanie to się zwiększy, inwestor winien wystąpić do gestorów sieci o nowe warunki. W ocenie Sądu rozumowanie to nie narusza prawa. Uzasadnione jest bowiem przyjęcie, że teren inwestycji posiada wystarczające uzbrojenie terenu (infrastrukturę techniczną) z racji tego, iż jest już zabudowany budynkiem mieszkalnym, a ewentualne zwiększenie poboru mediów dostarczanych za pomocą istniejącego uzbrojenia (o ile będzie niezbędne) może nastąpić w drodze porozumienia z odpowiednimi jednostkami organizacyjnymi w przyszłości. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że w analizie stanu zagospodarowania terenu bezpodstawnie nie ujęto działki nr [...] przy ul. [...]. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości niemniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, niemniejszej jednak niż 50 metrów. Z części graficznej analizy sporządzonej w sprawie wynika, że działka wspomniana przez skarżącego znajduje się w odległości przekraczającej 50 metrów od granicy terenu inwestycji. Organ miał zatem prawo jej nie ująć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzje naruszają art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania oraz § 5, § 7, § 8 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., a uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu na podstawie art. 145 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały złożone skargi kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz przez M. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że ustalenie co do wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla każdej działki znajdującej się na obszarze analizowanym, zawarł organ pierwszej instancji w części opisowej analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji z 26 kwietnia 2006 r., a nie tylko graficznej. Po obliczeniu – średni wskaźnik zabudowy dla analizowanego terenu wynosi 37,3%, a więc przyjęty w decyzji wskaźnik zabudowy na poziomie 40% jest prawidłowy. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia § 7, na obszarze objętym analizą znajdują się budynki posiadające IV kondygnacje, w tym budynek położony na działce nr 32 bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której planowana jest inwestycja. Co do naruszenia § 8 rozporządzenia, że kwestia potrzeby wyjaśnienia geometrii dachu planowanej inwestycji nie została ustalona przez Sąd prawidłowo. W decyzji pierwszej instancji określono warunki dotyczące geometrii dachu: dach płaski, forma dachu powinna nawiązywać do charakteru zabudowy. Nie było więc konieczne czy nawet możliwe określenie pozostałych parametrów. Wywodzono też, że nie jest zasadny zarzut naruszenia § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Powierzchnia ganków, schodów wejściowych i tarasów na poziomie parteru, została wyjaśniona w analizie funkcji zagospodarowania terenu – organ pierwszej instancji opisał zabudowę każdej działki znajdującej się na obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji przy obliczeniu nie brał pod uwagę tarasów naziemnych oraz schodów zewnętrznych do budynków. M. K. zaskarżyła wyrok w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy było nieprecyzyjne i sprzeczne z wymaganiami powołanego przepisu; 2) § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie dopuszczalnej wysokość planowanej inwestycji (cztery kondygnacje) według wysokości zabudowy znajdującej się na działce nr [...] (działką sąsiadującą z planowaną inwestycją) nie zostało uzasadnione w postępowaniu administracyjnym; 3) § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż określenie geometrii dachu planowanej inwestycji było nieprecyzyjne; 4) § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 156, poz. 1118) oraz § 3 ust. 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że obliczenie powierzchni zabudowy poszczególnych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, zostało dokonane w sposób budzący wątpliwości co do jego zgodności z § 63 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia. Na tej podstawie wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. J. Ż. w odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i skargę kasacyjną M. K. wnosił o ich oddalenie. Wywodził, że zarzucone naruszenie przepisów prawa materialnego w skardze kasacyjną nie świadczą o błędnym rozumieniu przez Sąd wskazanych przepisów, stanowiąc wyłączenie polemikę z twierdzeniami Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych. Skargi kasacyjne zostały oparte na tożsamych podstawach prawnych. Zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 5, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta m. [...] W. z [...] nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym, przy czym z uzasadnienia decyzji wynika, że zastosowanie przez Sąd środka prawnego uchylenia decyzji nastąpiło ze względu na ustalenie przez organy rozpoznające i rozstrzygające sprawę stanu faktycznego, który wynikał z norm prawa materialnego § 5, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sposób, który budził wątpliwości co do jego pełnego, zgodnego z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalenia. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie (skarga Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.), a w drugiej skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nie postawiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, którego konsekwencją była wadliwa ocena stanu faktycznego. Stan faktyczny przyjęty do oceny prawidłowości decyzji przez Sąd nie został zatem zakwestionowany. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego to zastosowanie do stanu faktycznego, który nie jest unormowany w tej normie prawnej. Nie obejmuje oceny Sądu prawidłowości ustalenia stanu faktycznego ustalonego przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tego względu, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.