II OSK 1055/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. i Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 2020/03 w sprawie ze skargi I. K., Z. K., L. I. i W. I. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 2020/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone przez I. i Z. K. oraz L. i W. I. postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2003 r., zn. [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r., zn. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobowiązał M. i Z. M. do przedłożenia ekspertyzy budowlanej dotyczącej przebudowy istniejącego prowizorycznego dachu w taki sposób, aby nie powodował zakłóceń ciągów kominów w sąsiednich budynkach przy ul. [...] i [...], które zostały stwierdzone w protokole z okresowej kontroli przez mistrza kominiarskiego J. W. w opinii nr [...] i nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. w terminie do dnia 15 maja 2003 r., a także ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej dotyczącej istniejącego budynku wraz z rozwiązaniami projektowymi doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z prawem i dokończenia przedmiotowej budowy – w terminie do dnia 15 czerwca 2003 r. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie realizacji budynku mieszkalnego przy ul. [...], w zabudowie bliźniaczej z sąsiednimi budynkami przy ul. [...] i [...] w K. i doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Obecnie przedmiotowy budynek jest w stanie surowym w części przyziemia, piętra i klatki schodowej, z wykończoną w całości częścią parterową, przykryty dachem prowizorycznym. Stosownie do przedłożonych opinii kominiarskich mistrza kominiarskiego J. W. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] i [...] dotyczących kontroli przewodów kominowych w budynkach nr [...] i [...] przy ul. [...], występują nieprawidłowości funkcjonowania tych przewodów z powodu przesłony, jaką stanowi prowizoryczny dach budynku nr [...]. W związku z powyższym organ zażądał przedstawienia wskazanych dokumentów. Pismem z dnia [...] kwietnia 2003 r. zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli I. i Z. K. oraz L. i W. I., zarzucając, że kwestia samowoli budowlanej została po raz kolejny podzielona na dwie sprawy, co może prowadzić w perspektywie do zalegalizowania skandalicznej samowoli. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r., zn. [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego i z analizy właściwych przepisów wynika, iż do załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej robót budowlanych wykonanych przy budowie budynku przy ul. [...] właściwy jest tryb wynikający z art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W skargach do sądu administracyjnego I. i Z. K. oraz L. i W. I. podnieśli, że nałożone zaskarżonym postanowieniem żądanie przedłożenia przez inwestorów dokumentów świadczy o próbie legalizacji samowolnej inwestycji, podczas gdy ich zdaniem jedyną możliwością doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem jest wydanie nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargi Małopolski Wojewódzki Inspektor Budowlanego w Krakowie wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wskazał, że zaskarżone orzeczenie, jak i orzeczenie je poprzedzające mają formę postanowienia, a stosownie do art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie, na które służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz które zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Sądu orzeczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pozbawione jest uzasadnienia faktycznego. W postanowieniu organu pierwszej instancji nie dokonano jakichkolwiek ustaleń umożliwiających stwierdzenie jakie okoliczności stanowią podstawę wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jaki jest jego dotychczasowy przebieg oraz jakie są powody odrębnego prowadzenia co do tego samego obiektu budowlanego dwóch spraw mających za przedmiot samowolę budowlaną. Te same wadliwości cechują utrzymujące je w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Ponadto Sąd stwierdził, że podstawę prawną postanowień stanowił art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Wykładnia literalna art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje, że możliwość nałożenia określonych obowiązków istnieje jedynie w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zgodnie z zasadami wykładni wszystkie przepisy prawa powinny być interpretowane literalnie, chyba że istnieją ważne racje by nadać im interpretację rozszerzającą lub zwężającą. Przyznając organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego określone upoważnienie, stanowiąc jednocześnie o możliwości nałożenia na podmioty wymienione w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego określonych obowiązków – także finansowych, przepis ten prowadzi do ograniczenia praw podmiotowych, a zatem nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Sąd podkreślił także, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, powoływany równolegle z art. 51 Prawa budowlanego art. 50, stosowany zgodnie z przepisami przejściowymi zawartymi w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), uległ zmianie na podstawie art. 1 pkt 40 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego zmienionego powyższą ustawą – w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Brzmienie wskazanego przepisu jest przedmiotowo szersze niż art. 81c. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że wydanie postanowienia obligującego do przedłożenia ekspertyzy budowlanej dotyczącej przebudowy istniejącego prowizorycznego dachu w taki sposób, aby nie powodował zakłóceń ciągów kominów w sąsiednich budynkach, a także ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej dotyczącej istniejącego budynku wraz z rozwiązaniami projektowymi doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem i dokończenia przedmiotowej budowy narusza art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jest wadliwe jako niepozostające w związku z przestankami jego stosowania. W skardze kasacyjnej od tego wyroku M. i Z. M. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zarzucenie zaskarżonemu postanowieniu braku uzasadnienia faktycznego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z tym wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postanowienie posiadało uzasadnienie adekwatne do treści nakazu. Organ uznał bowiem, że przedstawienie stosownych ekspertyz jest nieodzowne i w tym zakresie postanowienie uzasadnił. Ponadto przedmiotem postanowienia nie była zasadność postępowania mającego za przedmiot rozbiórkę lub ewentualnie wstrzymanie robót w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, lecz obowiązek przedstawienia sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane ekspertyzy, a obowiązek ten organ nałożył na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego – mając uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych wykonanych przez skarżącego. Nałożenie tegoż obowiązku pozostaje więc w związku, z przesłankami jego stosowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. i Z. K. oraz L. i W. I. wnieśli o jej oddalenie, podnosząc, że zmierza ona wyłącznie do wydłużenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia. Z urzędu natomiast bierze pod rozwagę jedynie okoliczności nieważności postępowania, których w niniejszej sprawie nie dostrzeżono. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na taką ocenę. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., nie można uznać za prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bowiem przepisu tego nie stosował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Przez naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu powyższego przepisu należy rozumieć, naruszenie przepisu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w oparciu o które wydają akty administracyjne organy administracji publicznej. Natomiast trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, chociaż autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni, czyż też na niewłaściwym zastosowaniu powyższego przepisu. W niniejszej sprawie podobnie, jak i w sprawie sygn. akt II OSK 1062/07 brak podstaw, aby stosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., zmienionym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W związku z powyższym należy przyjąć, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji oceniające negatywnie zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy. W drodze tych postanowień organ nadzoru budowlanego powinien zmierzać do zakończenia tej sprawy, przez ewentualne nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 1856-1859/03, niepubl.; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1780/04, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 4 sierpnia 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 329/03, niepubl.). Przed wydaniem decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.), organ nadzoru budowlanego mając wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, chcąc dokładnie ustalić stan faktyczny budowy i ewentualne możliwości jej legalizacji, powinien przed wydaniem decyzji skorzystać z możliwości jakie daje przepis art. 81c Prawa budowlanego. A dopiero w dalszej kolejności należy rozważyć potrzebę wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 1 lit. a/, art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r.). Ponieważ w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 188 w związku z art.151 p.p.s.a.