II GSK 82/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1956/06 w sprawie ze skargi J.M. – Usługi Przewozowe Osób na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. o numerach: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J.M. – Usługi Przewozowe Osób kwotę 1800 zł (słownie: tysiąc osiemset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu spraw ze skarg J.M. (zwanego dalej: skarżącym) na trzy decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], [...], [...] w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], [...] oraz z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...]. I Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny. Dwiema decyzjami z dnia [...] listopada 2005 r. oraz decyzją z [...] listopada 2005 r. O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po przeprowadzeniu w dniu 16 września 2005r. kontroli trzech autobusów należących do J.M., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088, dalej zwana utd) i na podstawie pkt I.2.1. załącznika do powyższej ustawy, nałożył na J.M. trzy kary pieniężne na kwotę 6000,00 zł każda, za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia. Organ stwierdził, że skarżący, który posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób ważną do dnia 26 czerwca 2053 r. wykonuje przewóz regularny specjalny dowożąc na trasie wyszczególnionej w specyfikacji grupę dzieci z okolicznych miejscowości do Gimnazjum w Turawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w czasie kontroli okazano rozkład jazdy w postaci specyfikacji istotnych warunków zamówienia na dowóz uczniów do szkół na terenie Gminy T. na rok szkolny 2003/2004 (sprzed dwóch lat) z podanymi przystankami, godzinami odjazdu i przyjazdu. Organ uznał, że tego rodzaju przewozy wymagają uzyskania zezwolenia na przewóz regularny specjalny, zgodnie z art. 18 ust. 1 utd, a zatem brak takiego zezwolenia musiał skutkować nałożeniem kary. W odwołaniu od tych decyzji skarżący podniósł, że rzeczywiście w dniu [...] września 2005 r. tj. w dniu kontroli nie posiadał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, ale brak uzyskania takiego zezwolenia był niezależny od niego. Wyjaśnił, że do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć obowiązujący rozkład jazdy, jednakże w dniu 31 sierpnia 2005 r. otrzymał informacje z Gminnego Zespołu Szkół, że konkretne czasy odjazdów oraz miejsca rozpoczęcia kursów zostaną zaakceptowane w terminie dwóch tygodni od dnia rozpoczęcia roku szkolnego. Do tego czasu kursy będę ustalane na bieżąco, wobec czego nie mógł on wystąpić o wydanie zezwolenia. Specyfikacja istotnych warunków zamówienia za rok 2003/2004 nie była rozkładem jazdy i dotyczyła roku szkolnego 2003/2004. Skarżący podniósł również, że wniosek o zezwolenie złożył w dniu 14 września 2005 r., i został on zaakceptowany w dniu 16 września 2005 r., jednakże z powodu braku w Gminie odpowiednich druków, zezwolenie otrzymał dopiero w dniu 2 listopada 2005 r. Trzema decyzjami z [...] sierpnia 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że transport uczniów odbywał się w stałych porach, na ustalonej trasie przejazdu, z dokładnym określeniem przystanków. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, jakoby okazana w czasie kontroli specyfikacja istotnych warunków zamówienia na rok szkolny 2003/2004 nie była rozkładem jazdy, bowiem przesłana w toku postępowania specyfikacja istotnych warunków zamówienia na rok szkolny 2005/2006 jest taka sama, a trasy oraz godziny odjazdów i przyjazdów nie różnią się od zawartych w "starej" specyfikacji Trzy skargi do od powyższych decyzji wniósł J.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarzucając organowi naruszenie art. 92 ust. 1 w zw. z pkt I.2.1 załącznika w zw. z art. 4 pkt 1,2,3, art. 20 ust. 1 i 1a utd, art. 92 ust. 2 utd, art. 61 k.p.a. w z art. 74 ust. 1 ustawy o transporcie, art. 7 i art. 77 oraz art. 8 k.p.a. i żądając ich uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. połączył trzy skargi na trzy decyzje do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i wyrokiem z dnia 19 lutego 2007. powołując się na art. 145 § 1 p.1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.) uchylił zaskarżone decyzje i utrzymane nimi w mocy decyzje I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że z przepisów utd wynika, iż niezbędnym elementem wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie transportu regularnego osób jest przedstawienie rozkładu jazdy. Sąd podniósł, że konieczna jest koordynacja rozkładu jazdy z planem zajęć lekcyjnych i pozalekcyjnych. Konieczność tej koordynacji wynikała zarówno z wyjaśnień skarżącego jak i z pisma Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w T. W związku z koniecznością koordynacji w pierwszych tygodniach września, w ocenie Sądu, nieuniknione było opóźnienie w wystąpieniu z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia, a istniała konieczność przewozu uczniów od dnia 1 września 2005r. Sąd wskazał, że skarżący otrzymał 31 sierpnia 2005r. pisemną informację od zamawiającego przewozy, żeby "założyć 2-tygodniowy okres na ułożenie planu lekcji i ewentualne poprawki w trasach i czasach" oraz dyspozycję, iż dowozy będą się odbywały w godzinach wskazywanych na bieżąco w zależności od potrzeb. Sąd podkreślił, że skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia niezwłocznie po uzyskaniu brakującego rozkładu jazdy, tj. w dniu 14 września 2005 r., pomimo to, przedmiotowe zezwolenie zostało wydane dopiero w dniu 2 listopada 2005 r., ponieważ organy nie dysponowały właściwymi drukami. Organy w zaskarżonych decyzjach w ogóle nie odniosły się do powyższego faktu, stwierdzając jedynie, że w świetle obowiązujących przepisów nie może to stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania. Zdaniem Sądu organ karząc skarżącego pominął informację od Urzędu Gminy T. wskazującą na to, że w dniu 14 września 2005 r., a więc przed dniem kontroli, skarżący spełniał warunki do uzyskania zezwolenia, a brak zezwolenia wynikał tylko z przyczyn leżących po stronie organu właściwego do jego wydania. Sąd przeanalizował umowę z dnia 12 sierpnia 2005 r. na wykonywanie usługi transportowej oraz podkreślił, że jej § 12 stanowi, iż "realizacja zadań objętych umową będzie trwała w czasie dni szkolnych w roku 2005/2006", a zgodnie z § 4 "trasy autobusów mogą ulec zmianie w zależności od planów lekcyjnych". Sąd I instancji uznał, że organ nie wziął pod uwagę słusznego interesu strony, który pokrywał się z interesem publicznym, poprzez realizację zadań gminy oraz społecznym, poprzez dowożenie dzieci do szkół. Organy nie wzięły pod uwagę, że skarżący wygrał przetarg na wykonywanie przewozów, a zatem nie stanowił niedozwolonej konkurencji dla innych przewoźników. Organy nie uwzględniły również, że skarżący nie był opieszały w działaniach zmierzających do uzyskania zezwolenia, ponieważ był on uzależniony od działań rady pedagogicznej, która zobowiązana była do ustalenia planu zajęć szkolnych. W ocenie Sądu stosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Sąd podsumowując stwierdził, że brak przedmiotowego zezwolenia nie był wynikiem działań bądź zaniechań skarżącego, a wynikał z przyczyn leżących po stronie organu, wobec czego nie istniała podstawa do nałożenia kar pieniężnych, a ich nałożenie prowadzi do kolizji z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości. II Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego. Organ zaskarżył wyrok WSA w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skarg J.M. lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w zw. z art. 35 § 1 i 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie treści umowy, w wykonaniu której wykonywał przewozy i uznanie, że skarżący znajdował się w stanie wykluczającym wystąpienie z wnioskiem o udzielenie zezwolenia, - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 in principio utd, wedle której dopuszczalne jest w pewnych pozaustawowych warunkach wykonywanie przewozów regularnych specjalnych oraz poprzez niezasadną w tych warunkach odmowę zastosowania w sprawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie i pkt I.2.1 załącznika do tej ustawy, a także niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP. Uzasadniając naruszenie prawa procesowego organ podniósł, że stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji pomija treść umowy zawartej przez skarżącego w dniu 12 sierpnia 2005 r. z Zespołem Szkół Ekonomiczno-Administracyjnych, której przedmiotem było wykonywanie przewozów regularnych uczniów. W § 2 tej umowy szczegółowo określono trasy, czas i zasady wykonywania przewozów i w oparciu o te dane skarżący powinien ustalić rozkład jazdy. Zdaniem organu wniosek ten powinien zostać złożony wcześniej, niż uczynił to skarżący, bez względu na to, że mogła nastąpić zmiana rozkładu jazdy. Organ nie zgodził się z Sądem, który odpowiedzialnością za niewydanie decyzji obciążył właśnie organ. W ocenie kasatora to skarżący działał niezgodnie z prawem i bez zachowania należytej staranności, bowiem złożył wniosek po dwóch tygodniach od dnia rozpoczęcia wykonywania przewozów. Brak formularzy nie może tłumaczyć działania skarżącego bez należytej staranności. Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1 utd, organ wskazał, że w pierwszej kolejności należało zastosować wykładnię literalną tego przepisu, gdyż dopiero w przypadku wątpliwości na gruncie tej wykładni istnieje potrzeba sięgania do wykładni celowościowej. W ocenie organu skarżący w rozpoznawanej sprawie nie znalazł się jakiejś niezwykłej, nadzwyczajnej sytuacji wykluczającej możliwość uzyskania przez niego zezwolenia, brak jest zatem doniosłych przyczyn, które mogłyby prowadzić do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie wyłączona jest odpowiedzialność przedsiębiorcy za brak zezwolenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.M. wniósł o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu stwierdził, iż nie zgadza się z zarzutem organu, jakoby Sąd I instancji nie wziął przy orzekaniu pod uwagę umowy łączącej go z Gminnym Zespołem Szkół Ekonomiczno-Administracyjnych. W tym zakresie Sąd odwołał się do pisma z Zespołu Szkół stwierdzającego, że konkretne czasy odjazdów oraz miejsca rozpoczęcia kursów zostaną ostatecznie zaakceptowane i przekazane najpóźniej w ciągu dwóch tygodni od rozpoczęcia roku szkolnego. Podkreślił również, że zaniedbaniem Gminy T., organizującej postępowanie w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego na dowóz dzieci do szkoły, było nieprzygotowanie odpowiednich druków do wydania zezwoleń i on jako przedsiębiorca nie może ponosić negatywnych konsekwencji tego zaniedbania organu władzy. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów. Rozpoznawana skarga została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.1 i p. 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, gdyż orzeczenie, mimo nie w pełni trafnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zarzut naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i 3 kpa oraz art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa polegającego na pominięciu treści umowy łączącej przedsiębiorcę ze zleceniodawcą. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Sąd I instancji przeprowadził analizę umowy łączącej skarżącego ze zleceniodawcą i trafnie zauważył, że zgodnie z jej § 12 "realizacja zadań objętych umową będzie trwała w czasie dni szkolnych w roku 2005/2006", a zgodnie z § 4 "trasy autobusów mogą ulec zmianie w zależności od planów lekcyjnych". W oparciu o treść wskazanego § 4 umowy oraz z uwagi na treść pisma dyrektora Gminnego Zespołu Szkół z dnia 31 sierpnia 2005 r., iż uzgodnienia, co do rozpoczęcia roku szkolnego zostaną podane telefonicznie, a plan lekcji ułożony zostanie w ciągu 2 tygodni, Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący w tym okresie nie mógł z przyczyn od niego niezależnych przedstawić rozkładu jazdy i co za tym idzie uzyskać zezwolenia. Takie ustalenie Sądu jest w oczywiście prawidłowe, choć wniosek z niego wywiedziony nie obejmuje wszystkich aspektów prawnych poczynionego przez Sąd ustalenia, co zostanie szczegółowo przedstawione w rozważaniach dotyczących naruszenia prawa materialnego. Wywody kasatora, że skarżący mógł i powinien ustalić rozkład jazdy w okresie między datą zawarcia umowy o wykonywanie przewozów (12 sierpnia 2005 r.) a rozpoczęciem roku szkolnego ( 1 września 2005 r.), stoją w jawnej sprzeczności zarówno z treścią umowy jak i z oświadczeniami zleceniodawcy oraz powszechnie znanymi realiami układania planów lekcji na początku roku szkolnego i licznych zmian, jakie w tych planach początkowo są wprowadzane. Z treści umowy wynika, że trasy autobusów mogą ulec zmianie w zależności od planów lekcyjnych, a z pisma Dyrektora Zespołu Szkół do skarżącego (sprzed daty kontroli tj. z dnia 31 sierpnia 2005 r.) oraz do O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wynika, że ostateczny harmonogram przewozów miał zostać ustalony w pierwszych tygodniach września, zaś do tego czasu strony uzgadniały telefonicznie trasy i godziny przewozów. Wadliwe jest zatem stanowisko organu, że mimo założonego przez strony umowy braku stałego rozkładu jazdy, przewoźnik powinien przedstawić rozkład jazdy i wystąpić o zezwolenie na przewóz regularny specjalny. Stanowisko takie nie znajduje żadnego uzasadnienia w materiale sprawy, a Sąd I instancji trafnie ustalił, że skarżący nie mógł przedstawić organowi wcześniej rozkładu jazdy. Zarzut kastora dotyczący naruszenia przez Sąd prawa procesowego i pominięcia części materiału zgromadzonego w aktach sprawy jest zatem nieusprawiedliwiony. Kasator postawił również zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu, jako naruszony przepis wskazał art. 18 ust.1 utd stanowiący, że wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Kasator podniósł, że treść art. 18 ust.1 utd jest jasna z językowego punktu widzenia, a wyjątki od zasady objęcia zezwoleniem przewozów regularnych określono tylko w art. 18 ust.1a utd. Konstruowanie przez Sąd innych regulacji w oparciu zasadę praworządności zaprzecza zasadzie pierwszeństwa wykładni językowej. Na wstępie wskazać należy, że w dacie kontroli (16 września 2005 r.) nie obowiązywał jeszcze art. 18 ust. 1a utd. Przepis ten wszedł w życie dopiero 21 października 2005 r., dotyczy sytuacji nadzwyczajnych i nie miał i nie mógł mieć zastosowania w sprawie niniejszej. Rozważyć natomiast należy szczegółowo prawidłowość zastosowania w sprawie niniejszej art. 18 ust.1 utd. Należy mieć na względzie, że regulacje prawne dotyczące przewozu osób muszą pozwalać przewoźnikowi na samodzielne określenie charakteru tego przewozu i ocenę, czy zamierzona działalność będzie wymagała zezwolenia, o jakim mowa w art. 18 ust.1 utd. Sąd I instancji po przeanalizowaniu akt sprawy trafnie stwierdził, że skarżący nie mógł przedstawić organowi rozkładu jazdy przed dniem 1 września 2005 r. tj. przed rozpoczęciem roku szkolnego, i trafnie uznał, że nakładanie na skarżącego kary za to, że zgodnie z ustaleniami umowy woził dzieci do szkoły, pozostawałoby w sprzeczności z regułami sprawiedliwości. Dla uzasadnienia tego poglądu nie jest jednak konieczne sięganie do konstytucyjnej zasady sprawiedliwości, bowiem wystarczy prawidłowa interpretacja przepisów ustawy o transporcie drogowym i ustalenie charakteru wykonywanego przewozu. Rozważenia wymaga więc przede wszystkim charakter wykonywanych przez skarżącego przewozów oraz prawidłowa odpowiedź na pytanie, czy wykonywał on przewozy regularne specjalne. Ustawa o transporcie drogowym w art. 4 p.7 /w brzmieniu obowiązującym w dacie kontrolowanego przejazdu/ definiowała przewóz regularny i określała go jako publiczny przewóz osób i bagażu. Zgodnie z treścią tego przepisu, przewóz regularny to; 1/ przewóz wykonywany według rozkładu jazdy, 2/ podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości, przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, 3/ podczas którego wsiadanie i wysiadanie odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, 4/ a należność jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, wykonywany zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Ustawa definiowała też przewóz regularny specjalny i określała go jako niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób. Z zestawienia obu przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny to przewóz niepubliczny, dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego, określone w art. 4 p.7 utd. Pogląd taki jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2007r. I OSK 1274/06, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007r. I OSK 1306/2006r.) i jest oczywiście słuszny, opiera się bowiem na założeniu, że ustawodawca w jednym akcie prawnym nadaje jednakowe znaczenie używanym przez siebie określeniom. Należy zatem rozważyć, czy przewóz dzieci do szkół realizowany przez skarżącego był przewozem regularnym specjalnym tzn. czy posiadał cechy przewozu regularnego i dotyczył określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, zatem czy organ zasadnie przypisał mu taki charakter i żądał od skarżącego posiadania stosownego zezwolenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, że skarżący wykonywał przewóz niepubliczny określonej grupy osób tj. uczniów Zespołu Szkół w T. Jednak z umowy z dnia 12 sierpnia 2005 r. nie wynika, że wykonywane przez skarżącego przewozy dzieci do Zespołu Szkół w T. posiadały cechę regularności, która jest cechą zasadniczą przewozów regularnych specjalnych. Z treści umowy wynika bowiem, że strony zastrzegły możliwość zmian tras w zależności od potrzeb. Takie założenia umowne potwierdził też zamawiający usługi przewozu dzieci Dyrektor Gminnego Zespołu Ekonomiczno-Administracyjnego Szkół w piśmie wyjaśniającym z dnia 31 października 2005 r. (k.23 akt) oraz Dyrektor Gimnazjum w T. w piśmie z dnia 5 listopada 2005 r.(k.38 akt). W tym stanie rzeczy, wobec umownego zastrzeżenia, że strony przewidują możliwość wprowadzenia zmian tras autobusów, w zależności od planów lekcyjnych, trudno uznać, że przewozy posiadały cechę regularności, będącą najistotniejszą cechą przewozów regularnych specjalnych. Z omawianych dokumentów wynika, że przewozy objęte umową nie zawsze miały się odbywać się wg ustalonego rozkładu jazdy, bowiem strony dopuszczały możliwość zmian w zależności od potrzeb. Z całokształtu materiału dowodowego wynika, że będący częścią dokumentacji przetargowej i zamieszczony następnie w § 2 umowy, wykaz tras i godzin odjazdów i przyjazdów autobusów, był rodzajem harmonogramu, który zgodnie z wolą stron, w zależności od potrzeb, mógł ulegać zmianom. Strony przewidziały także, że w pierwszej fazie funkcjonowania umowy nie będzie w ogóle stałego rozkładu jazdy. W tym stanie rzeczy trudno przypisać przewozom cechę regularności, jeżeli strony założyły początkowy brak rozkładu jazdy, a potem przewidziały możliwość odstępstw od niego. W przewozie regularnym nie ma bowiem miejsca na żadne odstępstwa od rozkładu jazdy, a niestosowanie się do rozkładu jazdy podlega karze pieniężnej. Usługobiorcy wyjaśnili również, że dzieci wsiadają do autobusów nie tylko na przystankach w rozumieniu art. 4 p.8a utd tj. miejscach oznakowanych zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 58 z 2003 r. poz. 515/, ale także na placach i ulicach pod szkołami. Wymóg zatrzymywania się pojazdów na przystankach, w rozumieniu ustawy, jest jedną z cech przewozu regularnego. Zatem, skoro z materiału sprawy niniejszej wynika, że dzieci były zabierane także z placów i ulic pod szkołami, trzeba uznać, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywało się nie tylko na przystankach w rozumieniu art. 4 p.7 lit.b utd w związku z art. 4 p.8a utd. Rozwiązanie takie jest w pełni zasadne, gdyż przy przewozie dzieci do szkół ich potrzeby, bezpieczeństwo i wygoda muszą być bezwzględnym priorytetem, "przystanki" muszą być traktowane elastycznie i rozumiane jako miejsce chwilowego zatrzymania autobusu szkolnego, a ich usytuowanie ograniczone jedynie przepisami o bezpieczeństwie w ruchu drogowym. Ustalenie stałego i niezmiennego rozkładu jazdy oraz ustanowienie stałych, oznakowanych przystanków stanowiłoby zaprzeczenie wszelkiej elastyczności, koniecznej przy przewozach dzieci szkolnym autobusem. Należy też zaznaczyć, że regularność, o której mowa w art. 4 p.7 utd, musi "przekładać się" na możliwość ustalenia stałego i niezmiennego rozkładu jazdy, powiązanego z zatrzymywaniem się na określonych w nim przystankach, który to rozkład jazdy mógłby być trwale zaakceptowany przez organ udzielający zezwolenia na przewozy regularne, zgodnie z art. 18, 20 i 22 ust. 4 utd. W opisanym stanie rzeczy, gdy chodzi o dowóz dzieci do szkół, ustalenie niezmiennego rozkładu jazdy w rozumieniu ustawy jest, co do zasady niemożliwe, stanowi bowiem zaprzeczenie transportu osób, który potrzebny jest wiejskiej szkole tj. takiego, który będzie każdorazowo dostosowany do potrzeb bezpiecznego transportu dzieci. Dokumentacja sprawy niniejszej i wynikająca z niej niemożność ustalenia rozkładu jazdy przez pierwsze tygodnie września, a także założenie odstępstw od poczynionych zasadniczych ustaleń, potwierdzają prawidłowość ocen dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy wyrażony w kasacji pogląd, dotyczący konieczności językowej wykładni art. 18 ust.1 utd, należy uznać za trafny. Jednak właściwa ocena wykonywanych przewozów, dokonana w oparciu o poprawną wykładnię językową art. 18 ust.1 utd, w powiązaniu z definicjami przewozu regularnego i regularnego specjalnego zawartymi w art. 4 p.7 i p.9 utd i zgromadzonym materiałem dowodowym, wskazuje, że uchylenie przez Sąd I instancji decyzji o nałożeniu kar za wykonywanie przewozów regularnych specjalnych bez zezwolenia nie naruszało prawa materialnego, bowiem wykonywane przewozy nie miały cechy regularności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo nie w pełni prawidłowego uzasadnienia, zatem działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 p.1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust.2 p.1 lit.a w związku § 6 p.5 i § 14 ust.2 p.2 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163 z 2002r. poz.1349 z późn. zmianami) i zasądził kwotę 1800,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego tj. kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego, który uczestniczył w rozprawie przed NSA.