II SA/Rz 1045/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 16 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w B. na decyzję Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu, zakładów gastronomicznych i usługowych - skargę oddala - II SA/Rz 1045/06 U z a s a d n i e n i e Uchwałą z dnia [...] października 2005r. Nr [...] Rada Gminy [...] ustaliła dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego ,zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie gminy [...]. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust.2pkt.15,art. 40 ust.1,art. 41 ust.1ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142 poz. 1591 ze zm.) i art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy (Dz. U. Nr 24 poz.142 ze zm.) . Uchwała została opublikowana w Dzienniku Województwa [...] Nr 137 z dnia 4 listopada 2005 roku. Z uchwałą Rady Gminy nie zgodziła się Spółdzielnia "[...]" w B., która w dniu 5 grudnia 2005 roku , na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Pełnomocnik Spółdzielni zarzucił, że uchwała ogranicza wolność działalności gospodarczej gwarantowanej zasadami zawartymi w art. 20 i 22 Konstytucji RP. Art. 20 stanowi, że "Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej , własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego RP". Natomiast w art. 22, który brzmi : "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny" określono zasadę swobodnej działalności gospodarczej. Uprawnienie gminy wynikające z powołanych w uchwale przepisów winno być wykorzystywane w ścisłym związku z zadaniami i celami stawianymi samorządom gminy. Nadto – zadaniem samorządu gminnego jest organizowanie, ułatwianie i polepszanie życia mieszkańców, a nie jego ograniczanie i utrudnianie. Powoływanie jako podstawy prawnej uchwały art. XII przepisów wprowadzających Kodeks pracy uznać należy za całkowicie nieuzasadnione i sprzeczne z celami, w jakich został ten przepis wprowadzony. Jego celem było określenie minimalnego czasu pracy placówek handlowych, tak, by obywatele mogli w pełni zaspokoić swoje potrzeby w zakresie dostępu do tych placówek. Uchwała narusza także zasadę równości przedsiębiorców wobec prawa, bowiem ograniczenia dotyczą wybranych przedsiębiorców Rada Gminy nie odpowiedziała na wezwanie, w związku z tym Spółdzielnia "[...]" w B. w dniu 30 stycznia 2006 roku złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów sądowych. Zdaniem skarżącej uchwała nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Pozostaje w sprzeczności z art. 20,22 i 32 Konstytucji RP, mówiących o zasadach społecznej gospodarki rynkowej, swobody działalności gospodarczej i równości wobec prawa i zakazie dyskryminacji. Określenie w uchwale różnego czasu otwarcia placówek handlu, zakładów usługowych i gastronomicznych w zależności od prowadzonej działalności jest przejawem niedozwolonej dyskryminacji i nierównego traktowania ze względu na charakter i rodzaj prowadzonej działalności. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano m. in. art. XII § 1 przepisów wprowadzających kodeks pracy. Przepis ten wydany był w innych czasach ,w okresie obowiązywania Konstytucji z 22 lipca 1952 roku. Celem przepisu , który dawał gminom uprawnienie do określania czasu otwarcia placówek handlowych , było zapewnienie przez gminy obywatelom dostępu do placówek handlowych. Zdaniem skarżącej , gminę stanowią jej mieszkańcy , a zadaniem władz gminy, w tym Rady Gminy jest zgodnie z ustawą o samorządzie organizowanie i ułatwianie życia obywateli i takim celom winny służyć stanowione akty prawa miejscowego. W opisanej sytuacji zaskarżona uchwała powoduje utrudnienie życia i działalności gospodarczej obywateli. Spółdzielnia "[...]" w B. prowadzi działalność gospodarczą jedynie na terenie Gminy [...]. Podstawowym przedmiotem jej działalności gospodarczej jest handel detaliczny w 14 placówkach handlowych na terenie gminy. W związku z wprowadzonym ograniczeniem, już w pierwszym miesiącu zmniejszył się dochód Spółdzielni . W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi , wskazując, że przy podejmowaniu uchwały korzystała z uprawnień zawartych w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks Pracy, po wzięciu pod uwagę głosów ludności kierowanych do Wójta i Przewodniczącego Rady Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej . Z przepisu art. 3 ust.1 ustawy z 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153 poz. 1270 ) zwanej dalej P.p.s.a., wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt.5, podejmowane w sprawach zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt.5 i 6 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 §2 pkt.5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art.147 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w terminie, w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 roku ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenie – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu dwóch przesłanek. Po pierwsze – gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, co w niniejszej sprawie jest spełnione – bowiem przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2005 roku w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie gminy [...]. Po drugie – skarżącym może być każdy, kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Skarżący musi więc wykazać, że w konkretnym przypadku pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą istnieje związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (tzn. pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, lub jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Naruszenie interesu skarżącego, o którym mowa w przepisie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym musi być bezpośrednie i skarżący nie może zarzucać uchwale, czy konkretnemu jej przepisowi – hipotetycznego, a więc nierzeczywistego naruszenia swojego indywidualnego, konkretnie rozumianego interesu (vide: wyrok NSA z 28 maja 2004 roku sygn. akt OSK 1733/04 nie publ.). Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 18 ust.2 pkt.15, art. 40 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz przepis art.XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku – Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy (Dz. U. Nr 24 poz. 142 z 1974 r. ze zm.). Zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania mocy prawnej w/w ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, a szczególności jej art.XII, jako podstawy prawnej do podjęcia uchwały regulującej godziny otwarcia placówek handlowych i zakładów gastronomicznych. Zdaniem skarżącej , przepisy te zostały uchwalone przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 roku i pozostają w sprzeczności z art.20 i 22 Konstytucji, bowiem ograniczenie wolności w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy. Według twierdzeń skarżącej, przyjęcie, że gmina posiada uprawnienie do regulowania godzin otwarcia placówek handlowych, należy rozumieć jako uprawnienie do ustalania minimalnego czasu otwarcia takich placówek. Zgodnie z art. 87 ust.2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je stanowiły, akty prawa miejscowego. Zasady uchwalania aktów prawa miejscowego zostały zawarte w art. 94 Konstytucji , w myśl którego organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ,stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy gminy reguluje art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącej, że przepis art. XII § 1 przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały. W kwestii tej wypowiadał się zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy ,a stanowisko to jest aprobowane przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalanie godzin otwierania i zamykania placówek handlowych na podstawie art. XII § 1 w/w ustawy jest aktem generalnym, który musi być wyrażony w postaci przepisów powszechnie obowiązujących tylko przez taki organ, który w ogóle jest upoważniony do wydawania przepisów gminnych (wyrok NSA z 10.01.1995 SA/Kr 2564/94ONSA 1996/1/28 ). Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że wydanie przez radę gminy uchwały na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej wyklucza traktowanie takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego, zawierającego przepisy porządkowe , nawet, gdy została podjęta z uzasadnieniem przewidzianym dla stanowienia przepisów porządkowych, a mianowicie dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju bezpieczeństwa publicznego. Z nie budzącej wątpliwości treści przepisu art. XII§1 przepisów wprowadzających Kodeks pracy wynika jednoznacznie, że jego przedmiotem jest czas otwarcia placówek handlowych i zakładów usługowych dla ludności , nie zaś czas pracy zatrudnionych w nich pracowników. Oznacza to, że czas otwarcia określa gmina na podstawie powyższego przepisu, zaś czas (jego rozkład) pracy określa pracodawca na podstawie przepisów Kodeksu pracy (wyrok SN 13.06.2001 RN 54/02 LEX nr 110625). Przyjęcie przez Sąd na podstawie powołanego orzecznictwa SN i NSA , że rada gminy ma legitymację do podjęcia uchwały w przedmiocie otwarcia placówek handlowych ,zobowiązuje do rozważenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie swojego interesu prawnego skarżąca wywodzi z art. 20 i 22 Konstytucji, zgodnie z którymi ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest możliwe tylko drodze ustawy, zatem niedopuszczalne jest ograniczenie czasowe otwarcia placówek handlowych w drodze uchwały, co naruszyło konstytucyjną zasadę, iż społeczna gospodarka rynkowa jest prowadzona na zasadzie swobody gospodarczej. Bezsporne w rozpatrywanej sprawie jest, że rada gminy ma ustawowe uprawnienie do wydawania aktów prawa miejscowego w przedmiocie regulowania otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego . Istnienie jednak ustawowej podstawy prawnej do podejmowania w tym zakresie działań przez radę gminy nie przesądza jeszcze o tym, że uchwała rady gminy zawiera normy prawne powszechnie obowiązujące. Aktami prawa miejscowego są zarówno akty wydane na podstawie upoważnień szczegółowych, jak i upoważnień blankietowych, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przepis prawa materialnego nie określa bowiem dopuszczalnych granic przedmiotu regulacji dla rady gminy. Jedynie charakter norm prawnych i ukształtowane przez te normy sytuacje adresatów mają zatem znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego. Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarcze jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Ustawa z 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173 poz. 1807 z 2004) w art. 6 stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Określenie godzin otwarcia placówek handlowych i gastronomicznych reguluje jedynie sposób wykonywania działalności gospodarczej nie pozbawia więc możliwości jej prowadzenia. Artykuł 32 Konstytucji RP wprowadza zasadę, że wszyscy są równi wobec prawa, mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowani równo , a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (m.in. orzeczenia: K/89 OTK 1989 cz.I poz. 5, K/17/5. OTK 1995 nr 3 poz. 18 s. 177, wyrok K 7/98 OTK ZU 1998nr. 6 poz. 96 s. 505, wyrok K10/00, OTK ZU2000 nr 8 poz. 298 ). Ocena zgodności z zasadą równości wymaga zatem ustalenia, czy możliwe jest wskazanie wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej wyróżnienie określonej grupy podmiotów z ogółu. O naruszeniu zasady równości wobec prawa może zadecydować wybór takiego kryterium zróżnicowania, które jest zgodne z innymi zasadami konstytucyjnymi ( wyrok K/7/98 OTK ZU 1998 ,nr 6 poz. 96 s. 505; wyrok K 30/98 OTK ZU 1999 nr 5 poz. 101 ). Zaskarżona uchwała, ustalająca godziny otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych nie ogranicza zdaniem Sądu, wolności działalności gospodarczej, bowiem jej rola sprowadza się do ustalenia godzin otwarcia placówek prowadzonych przez wymienione podmioty. Uregulowanie czasu otwarcia placówek handlowych i gastronomicznych nie ingeruje w sposób prowadzonej działalności gospodarczej a tylko takie skutki uchwały można by zakwalifikować jako dyskryminację. Wbrew twierdzeniom skargi , zaskarżona uchwała nie narusza, zdaniem sądu interesu prawnego lub uprawnienia, a w szczególności za takie nie może być uznane ustalenie dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i gastronomicznych. Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny i prawny Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.