II OSK 1622/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Spółka jawna w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Op 76/06 w sprawie ze skargi E. Spółka jawna w L. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od E. Spółka jawna w L. na rzecz Gminy O. kwotę 120 ( sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 76/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę E. Sp. jawna w L. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2005 r., w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O. w wykonaniu poprzedniej uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium. Zmiana studium obejmuje obszar w granicach administracyjnych miasta O., natomiast procedura, w wyniku której zmiana została dokonana podlegała ocenie Wojewody [...], który stwierdził, że opracowanie studium odbyło się w zgodzie z przepisami art. 9-11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i zawiera komplet dokumentów wymaganych przepisami tej ustawy. Na powyższą uchwałę skargę E. Sp. jawna w L. złożyła skargę do sądu administracyjnego zarzucając, że organ planistyczny nie rozpoznał uwag przez nią zgłoszonych w toku procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co wiąże się z naruszeniem interesu prawnego Spółki jako właściciela nieruchomości położonych na obszarze objętych ustaleniami przedmiotowego studium. Skarżąca podniosła, że uchwalone studium wprowadza dyskryminację tych właścicieli nieruchomości, które w ich zamiarach miały być przeznaczone pod budowę powierzchni handlowo-usługowych powyżej 2000 m2 w stosunku do właścicieli już istniejących obiektów tego rodzaju. Sankcjonuje bowiem stan zastany bez możliwości rozwijania innych inwestycji handlowo-usługowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zakwalifikował skargę jako prawidłowo złożoną w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie interes prawny skarżącej Spółki został naruszony poprzez zmianę przeznaczenia jej nieruchomości w taki sposób, że nie określono tych nieruchomości jako obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Wezwanie dokonane przez skarżącą Spółkę pod adresem Rady Miasta O. do usunięcia zarzucanego naruszenia okazało się bezskuteczne. Sąd zauważył, że wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Te ostatnie zaś stanowią akty prawa miejscowego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały zatem warunki kontroli legalności zaskarżonego studium przez sąd administracyjny, co jednak nie musi oznaczać uznania skargi. Wnoszący skargę musi bowiem wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, a skoro tak, to zaskarżona uchwała mogłaby być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszłoby do naruszenia norm prawa materialnego czy procesowego. W przedmiotowej sprawie Sąd nie doszukał się naruszeń prawa prowadzących do uwzględnienia skargi, stwierdził także, że organy gminy nie przekroczyły granic uznania oraz wybrały rozwiązanie nie naruszające przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Świadczy o tym fakt, że przyjęte studium nie doprowadziło do zmiany przeznaczenia nieruchomości stanowiących własność skarżącej. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w toku sporządzania aktu planistycznego organ sporządzający projekt studium - Prezydent Miasta O., nie wkroczył w kompetencje organu stanowiącego - Rady Miasta. Rada Gminy dokonała prawidłowego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że nie jest prawnie dopuszczalne podejmowanie uchwały o rozpatrzeniu uwag na tej samej sesji rady, na której uchwalone zostało studium. Z protokołu Nr [...] sesji Rady Miasta O. z dnia 17 listopada 2005 r. wynika nadto, że rada gminy uwzględniła indywidualny charakter uwag i bynajmniej nie ograniczyła się do rozpatrzenia listy uwag. Od powyższego wyroku E. Sp. jawna w L. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca Spółka wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to polega na braku oceny Sądu dotyczącej prawidłowości działań organu wykonawczego gminy w zakresie rozpatrywania wniosków do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie skarżącej rozpatrywanie wniosku powinno polegać na ustosunkowaniu się przez organ administracji publicznej do określonego żądania strony bądź podmiotu, który z wnioskiem występuje. Ustawa wprawdzie nie wskazuje, na czym ma polegać rozpatrzenie wniosku, ale nie można zaakceptować, tak jak to uczynił Sąd, sprowadzenia tej czynności jedynie do wydania odpowiedniego zarządzenia. Kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 12 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, poprzez przyjęcie przez Sąd, że Rada Miasta O. rozpatrzyła zgłoszone uwagi do studium, podczas gdy z protokołu sesji Rady Miasta O. wynika, że uwagi nie były rozpatrywane oddzielnie, jak to nakazuje wskazany przepis, lecz zostały rozstrzygnięte łącznie z uchwaleniem całego studium. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenia przepisu postępowania - art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie w zakresie uchybień proceduralnych związanych z uchwalaniem studium, a w szczególności poprzez pominięcie w aktach sprawy protokołu z sesji Rady Miasta dotyczącego nierozstrzygnięcia w głosowaniu wniosku Komisji Infrastruktury dotyczącego lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 na osiedlu M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna Spółki E. Sp. jawna w L. nie może odnieść zamierzonego skutku. Warunkiem niezbędnym uwzględnienia skargi kasacyjnej jest, w myśl regulacji art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo/lub naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, stosownie do wymogu art. 183 § 1 ww. ustawy, takich naruszeń prawa nie stwierdził, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niemające usprawiedliwionych podstaw. W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji gdy Sąd ten rozstrzygał w granicach sprawy, tak jak tego wymaga przywołany przepis. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu w całokształcie i w wyniku tego ocenił, iż zmiany przedmiotowego studium dokonano w zgodzie z obowiązującym prawem. W innej płaszczyźnie rozpatrywać natomiast trzeba odmienny pogląd strony skarżącej w kwestii znaczenia poszczególnych ustaleń Sądu, w tym oceny protokołu z sesji Rady Miasta O., na który powołuje się strona skarżąca, dla oceny legalności przedmiotowego studium. W tej mierze strona skarżąca nie zgłosiła zarzutów naruszenia konkretnych przepisów postępowania, a Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi, nie mógł ich domniemywać. W tym kontekście nie mógł też odnieść zamierzonego skutku ogólny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów statutu Miasta O., skoro skarga kasacyjna nie wskazuje konkretnych przepisów tego statutu, naruszonych przez Sąd, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Usprawiedliwionych podstaw nie mają pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych tam przepisów prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował (wyłożył) i właściwie zastosował w sprawie normy art. 11 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zasadnie wychodząc z założenia, że rozpatrzenie wniosków do zmiany studium, o którym mowa, po wcześniejszym ogłoszeniu o przystąpieniu do jego sporządzania (zmiany), może wyrazić się w stosownym zarządzeniu organu wykonawczego gminy, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz inne przepisy prawa nie przewidują w tej mierze szczególnych wymogów, a gwarancję kontroli działań organu wykonawczego gminy tworzą rozwiązania ustawy, które zobowiązują ww. organ do wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu i przede wszystkim zobowiązują radę gminy do rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag (zob. art. 11 pkt 10 oraz art. 12 ust. 1 ww. ustawy). Co do zaś zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, trzeba zauważyć, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych. Zmiana stanu prawnego w tym zakresie miała na celu usprawnienie procesu uchwalania aktów planistycznych gminy. Jeżeli tak to trudno byłoby zasadnie czynić Radzie Miasta O. zarzut, że stosując się do analizowanej regulacji prawnej jednocześnie, na tej samej sesji, rozstrzygała o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany przedmiotowego studium, a wywód skargi kasacyjnej w tej mierze o potrzebie rozłącznego rozpatrywania zgłoszonych uwag, przed podjęciem uchwały w sprawie studium, uznać należy, w ślad za postulatami literatury przedmiotu przywoływanymi w skardze kasacyjnej, za wnioski de lege ferenda. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.