I OSK 953/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 434/06 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika na remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/GI 434/06 stwierdzający nieważność decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji w B. działając w oparciu o przepis art. 91 ustawy z dnia 6 stycznia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 12 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708) przyznał M. B. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem norm zaludnienia. Jednocześnie w decyzji orzeczono, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w B. stwierdził z dniem 1 stycznia 2006 r. wygaśnięcie jako bezprzedmiotowej wyżej opisanej decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...]. W podstawie prawnej decyzji przywołał art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266 poz. 2246). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż na podstawie rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U nr 100 poz. 919) zgodnie z kompetencjami wyszczególnionymi w § 9 ust. 2 tego rozporządzenia M. B. był wypłacany równoważnik za remont mieszkania przyznany jako emerytowi decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...]. Prawo do pobierania tegoż świadczenia oparte było na § 8 powołanego wyżej rozporządzenia. W dalszej kolejności wskazano, iż rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylono przedmiotowy § 8. Zmiana ta spowodowała, iż z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci, renciści policyjni i osoby uprawnione do renty rodzinnej utracili prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Śląski Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach po rozpatrzeniu odwołania M. B. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując że zmiany do dotychczas obowiązującego rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. nie dają organowi II instancji możliwości zmiany decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/GI 434/06 po rozpoznaniu skargi M. B. stwierdził nieważność decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] wskazując, iż zaistniały przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd podniósł, że § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 266, poz. 2246) nie może być przyczyną wygaśnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...]. Zgodnie bowiem z treścią art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. na mocy którego stwierdzono wygaśnięcie przedmiotowej decyzji, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśniecie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Sąd wskazał, że bezspornym jest fakt, iż z dniem 1 stycznia 2006 r. utracił moc prawną przepis, na mocy którego emeryci i renciści policyjni byli uprawnieni do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przy spełnieniu dodatkowych kryteriów. Jednakże w literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, te nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują one z mocą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Bardzo często te nowe uregulowania, by usunąć wątpliwości co do dalszych losów wydanych wcześniej decyzji zawierają - zazwyczaj w przepisach przejściowych i końcowych -postanowienia utrzymujące w mocy wcześniej wydane decyzje. W konkluzji Sąd wywiódł, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi nakazywać przepis prawa, a rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed jego wejściem w życie. Ponadto w zaskarżonej decyzji nie wskazano istnienia interesu społecznego lub też interesu strony w wygaśnięciu decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] jako dodatkowych przesłanek z art. 162 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa materialnego art. 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że skarżący jako emeryt policyjny nabył prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, gdy przepis ten nigdy tego prawa nie przyznawał emerytom, - naruszenie prawa materialnego art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rząd, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, poprzez jego niezastosowanie do ustalenia zakresu odpowiedniego stosowania przepisów regulujących prawo do mieszkania funkcjonariuszy, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na stwierdzeniu przez Sąd nieważności zaskarżonych decyzji, dopatrując się w zachowaniu organu administracji działania bez podstawy prawnej, w okolicznościach gdy żaden przepis prawa nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem w życie wskazanego przepisu rozporządzenia, przez jego błędne zastosowanie oraz pozbawienie uzasadnienia wyroku wskazówek co do dalszego postępowania organu, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach, gdy ze stanu faktycznego sprawy, ze stanu prawnego i zakresu prawa ustanowionego w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. wynikała jej bezprzedmiotowość, gdyż z chwilą dokonania wypłaty równoważnika za rok 1998 nie jest z tą decyzją związane żadne prawo, a to w sytuacji, gdy zaniechanie tego ustalenia miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziłoby do uchylenia decyzji. W przekonaniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach działając obecnie zgodnie z przepisami art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 k.p.a. żaden organ Policji nie jest uprawniony do podejmowania decyzji w sprawie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych, bowiem nie może stanowić takiej podstawy art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Stanowisko to oparte jest na wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie o sygn. akt III RN 69/02, w którym SN stwierdził, na podstawie tego samego stanu prawnego, że osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiedniego ministra, co w efekcie oznacza, że emeryt i rencista zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego jako uprawnienie szczególne, wprost określone w przepisach, ale już nie posiada uprawnień do domagania się innych przywilejów przysługujących policjantom a związanych z użytkowanym lokalem mieszkalnym. Zarzucono, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie zajął stanowiska co do właściwości organu uprawnionego do wydania decyzji w sprawie prawa emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w późniejszych latach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. -zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/GI 434/06, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jest ona oparta na obu podstawach kasacyjnych, wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegający na stwierdzeniu nieważności zaskarżonych decyzji oraz braku w uzasadnieniu wyroku wskazówek co do dalszego postępowania dla organu. Pojawiający się w przedmiotowej sprawie problem prawny dotyczy dopuszczalności wygaśnięcia decyzji administracyjnej w sytuacji uchylenia przepisu stanowiącego podstawę do przyznania podmiotowi określonego uprawnienia. A zatem konieczne jest zbadanie czy Sąd I instancji działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], dochodząc do wniosku, że zaistniały przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie decyzja o wygaśnięciu została wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie wskazał, iż uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Wspomnieć należy, że w piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2006, s. 785). Przesłanką uzasadniającą zaistnienie bezprzedmiotowości decyzji nie jest zatem sama zmiana przepisów stanowiących jej podstawę prawną, niemajacą wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny. W sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Tym samym należy podkreślić, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ani inne przepisy ustawy o Policji nie przewidują takiego skutku. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo orzekł nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. o wygaśnięciu decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu wypłacany corocznie, bowiem doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zasadnie przyznał Sąd I instancji, że uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, nie połączone z cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji przyznających te uprawnienia, nie mogło być przyczyną wygaśnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...]. Taka zmiana stanu prawnego nie mogła być przyczyną wygaśnięcia decyzji. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 660/98 (Lex nr 44589) wskazując, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Wskazać ponadto należy, że uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 ma charakter odesłania do przepisów szczególnych. Zatem, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Jak już wyżej wskazano żaden obowiązujący przepis nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu emerytowi/renciście policyjnemu równoważnika za remont mieszkania. W przedmiotowej sytuacji o interesie strony nie może być oczywiście mowy. Organ administracji nie wykazał zaś aby leżało to w interesie społecznym, co wymagałoby przecież uzasadnienia, że pozbawienie skarżącego przyznanego mu wcześniej jako emerytowi/renciście policyjnemu równoważnika za remont mieszkania leży w interesie społecznym. Taki interes nie może być uzasadniany ani wadliwością podstawy prawnej przewidującej takie uprawnienie, ani wadliwością decyzji przyznającej to uprawnienie, gdyż tego rodzaju przesłanki związane są z odrębną kategorią nadzwyczajnego wzruszania decyzji ostatecznych jaką jest stwierdzanie nieważności decyzji, a nie ze stwierdzaniem wygaśnięcia takich decyzji. Wobec prawidłowego zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia prawa procesowego przez niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. jest bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazówek dla organu co do dalszego postępowania w sprawie równoważników za remont lokalu dla emerytów policyjnych, należy uznać że nie jest on trafny. Sąd I instancji orzeka w granicach sprawy. Przedmiotem sprawy była więc legalność decyzji o wygaśnięciu aktu, zatem Sąd I instancji nie mógł odnosić się do ewentualnych przyszłych działań organu administracji w sprawach równoważnika za remont lokalu. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zawarta jest zasadnicza wskazówka w stwierdzeniu, że jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. W dalszej kolejności za nieusprawiedliwiony należy wskazać zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że skarżący jako emeryt policyjny nabył prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy przepis ten nigdy tego prawa nie przyznawał emerytom. Nie można uznać za słuszny ten zarzut bowiem decyzja Komendanta Rejonowego Policji w B. z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] została wydana w czasie, gdy istniała podstawa do jej wydania. Podstawę tą stanowił bowiem § 12 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich przyznawania (M.P. Nr 76, poz. 708) w związku z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179). Następnie podstawę tę stanowił § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919). Ponadto zarzut ten w istocie dotyczy problematyki nieważności decyzji, a nie jej wygaśnięcia, o czym była już wyżej mowa. Za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.), bowiem w przedmiotowej sprawie unormowanie to nie miało zastosowania, a zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu. W powyższym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku skarżącego, Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył ani przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.