IV SA/Gl 434/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie równoważnika na remont lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...]r. Nr [...] 2. określa , iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w B. stwierdził z dniem 01 stycznia 2006 r. wygaśnięcie jako bezprzedmiotowej decyzji z dnia [...]r. nr [...] przyznającej M. B. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W podstawie prawnej decyzji przywołał § 1 ust. 1 pkt.1 i pkt.2 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266 poz. 2246). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż na podstawie rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U nr 100 poz. 919) zgodnie z kompetencjami wyszczególnionymi w § 9 ust. 2 tego rozporządzenia M. B. był wypłacany równoważnik za remont mieszkania przyznany jako emerytowi decyzją z dnia [...] r. o nr [...]. Prawo do pobierania tegoż świadczenia oparte było na § 8 powołanego wyżej rozporządzenia. W dalszej kolejności wskazano, iż rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005r. uchylono przedmiotowy § 8. Zmiana ta spowodowała, iż z dniem 01 stycznia 2006r. emeryci, renciści policyjni i osoby uprawnione do renty rodzinnej utracili prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji do [...] Komendanta Policji w K., M. B. nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał m.in., iż wydane w dniu 28 grudnia 2005r. rozporządzenie MSWiA narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, wskazał na ciężką sytuację w kraju, a także podniósł zarzuty w stosunku do Rzecznika Praw Obywatelskich i Pełnomocnika Rządu. [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż treść odwołania M. B. nie precyzuje przepisów, które stanowią, iż organ I instancji naruszył przepisy prawa. Następnie wyjaśnił, że wprowadzone zmiany do dotychczas obowiązującego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. nie dają organowi II instancji możliwości zmiany decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B.. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, Minister Spaw Wewnętrznych i Administracji posiada uprawnienie do zmiany przepisów wykonawczych do powołanej ustawy. W oparciu o tę zmianę, która weszła w życie z dniem 01 stycznia 2006r. nie ma możliwości zmiany rozstrzygnięcia pozbawiającego M. B. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego mieszkania. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia [...] kwietnia 2006r. skarżący wniósł o uznanie decyzji wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji w B. za sprzeczną z obowiązującym prawem i sprawiedliwością społeczną i uznanie jego prawa do otrzymania równoważnika za remont mieszkania ,,w normach obowiązujących dla policjantów zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych" jakie posiadał w dniu przejścia na emeryturę. W uzasadnieniu wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia podjętego w przedmiotowej sprawie. Wskazał, iż jako emeryt nie jest już podległy służbowo żadnemu z organów, które w sprawie wydały decyzje. Wskazał na niestosowanie zasady równości obywatela wobec prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas prezentowaną argumentację. Wskazał, iż nie można w aktualnym stanie prawnym uznać skargi za zasadną bowiem przepisy ustawy emerytalno- rentowej dla byłych policjantów nie pozostają w korelacji z ustawą o Policji. W dalszej kolejności w odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący nadesłał pismo procesowe, w którym wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i uznanie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Nadto wskazał, iż stosownie do art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, emerytom i rencistom zwolnionym ze służby przysługuje prawo ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów Policji lub o pomoc finansową w budownictwie. Dalej podał, iż z przepisów ustawy o Policji wynika, iż podstawowym prawem funkcjonariusza jest prawo do lokalu mieszkalnego- art. 88. Bezpośrednio z prawem do lokalu mieszkalnego związane jest uregulowanie zawarte w art. 92 ust. 1 przedmiotowej ustawy tj. prawo do równoważnika pieniężnego. Dlatego też- w ocenie skarżącego- prawo do równoważnika pieniężnego nie wynikało nigdy z § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r., które to rozporządzenie zostało wydane w wykonaniu delegacji zawartej w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Wobec powyższego M. B. stwierdził, iż zmiana rozporządzenia nie ma wpływu na jego prawo do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Jeżeli organ nie zastosuje środków, które są w jego dyspozycji, w celu usunięcia negatywnych skutków wadliwego załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując skargę może, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Według art. 145 § 1 pkt. 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Skarżącemu decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Komendant Rejonowy Policji w B. przyznał równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowił art. 91 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. Nr 30 poz. 179 z późn. zm.) oraz § 12 zarządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (MP Nr 76 poz. 708). Zgodnie z treścią ust. 1 § 12 obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważniki pieniężne za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub za brak lokalu mieszkalnego w wysokości określonej w niniejszym zarządzeniu. W lipcu 2002r. weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002r. Nr 100 poz. 919). Przedmiotowa kwestia uregulowana została w § 8 rozporządzenia w myśl, którego Przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W dalszej kolejności na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji dnia 28 grudnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2005r. Nr 266 poz. 2246), przepis § 8 został uchylony i stosownie do brzmienia § 2 rozporządzenia zmieniającego, rozwiązanie to weszło w życie z dniem 01 stycznia 2006r. Jednakże stwierdzić należy, iż fakt ten nie może być przyczyną wygaśnięcia decyzji z dnia [...]r. o Nr [...]. Zgodnie bowiem z treścią art. 162 § 1 pkt.1 kodeksu postępowania administracyjnego, na mocy którego stwierdzono wygaśnięcie przedmiotowej decyzji, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśniecie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje fakt, iż z dniem 01 stycznia 2006r. utracił moc prawną przepis na mocy, którego emeryci i renciści policyjni byli uprawnieni do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przy spełnieniu dodatkowych kryteriów. Jednakże w literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, te nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują one z mocą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo, ze przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Bardzo często te nowe uregulowania, by usunąć wątpliwości co do dalszych losów wydanych wcześniej decyzji zawierają- zazwyczaj w przepisach przejściowych i końcowych- postanowienia utrzymujące w mocy wcześniej wydane decyzje (vide: Tadeusz Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej, PiP z 1992r. nr 7). Wskazać zatem należy, iż stwierdzenia wygaśnięcia decyzji musi nakazywać przepis prawa, a rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed jego wejściem w życie. Nadto podkreślenia wymaga brak wykazania przez organ istnienia interesu społecznego lub interesu strony w wygaśnięciu przedmiotowej decyzji- jako dodatkowych przesłanek wynikających z treści art. 162 § 1 pkt.1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w z zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji go poprzedzającej , ponieważ zaistniały przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, a wyrok sądu jest nieprawomocny, w oparciu o art. 152 cyt. ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu.