II OSK 978/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Janina Kosowska / spr./ sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2255/06 w sprawie ze skargi P. B. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2255/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...]r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...]r., Prezydent [...] W. orzekł o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...]w W. Z uwagi na to, że w postępowaniu administracyjnym skarżącego reprezentował kurator w osobie M. S., ustanowiony przez Sąd Rejonowy dla W. P. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich (postanowienie z dnia [...] r., sygn. akt [...]), przedmiotowa decyzja została w dniu [...]r. doręczona temu kuratorowi W dniu [...]r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie od przedmiotowej decyzji złożone przez skarżącego. Odwołanie nie zostało podpisane, dlatego też Wojewoda M. wezwał skarżącego do jego podpisania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone skarżącemu się w dniu [...]r. na wskazany przez niego adres: ul. [...] w W.. W wyznaczonym terminie skarżący nie uzupełnił braku formalnego odwołania, dlatego też zaskarżonym postanowieniem Wojewoda M. stwierdził jego niedopuszczalność. W skardze na postanowienie organu odwoławczego, skarżący podniósł, iż organ ten wysłał wezwanie do uzupełnienia braku formalnego odwołania na podany przez niego adres do korespondencji, gdzie mieszka jego sąsiad A. S.. Wskazał, iż sąsiad odebrał korespondencję w dniu [...]r., ale przekazał mu ją dopiero w dniu [...] r. Zdaniem skarżącego, można doręczyć przesyłkę dorosłemu domownikowi, ale tylko wtedy, jeżeli osoba ta podejmie się niezwłocznie przekazać ją adresatowi. Sąsiad nie miał natomiast świadomości, iż przesyłkę należy niezwłocznie przekazać. W dniu odebrania przesyłki wyjechał, aby zorganizować pogrzeb swego ojca. Powrócił do miejsca zamieszkania w dniu [...]r. i dopiero w tym dniu przekazał mu przedmiotową przesyłkę. Skarżący zaznaczył jednocześnie, iż na prawidłowe rozpoznanie i ocenienie przez sąsiada wymogów prawnych w postaci obowiązku natychmiastowego dostarczenia podjętej korespondencji mógł mieć również wpływ jego stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podniósł, iż wezwanie do uzupełnienia braku formalnego odwołania zostało prawidłowo doręczone w dniu [...]r. na podany przez skarżącego adres do korespondencji. Termin do uzupełnienia tego braku upłynął natomiast bezskutecznie w dniu [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podniósł, iż zgodnie z art. 63 § 3 kpa podanie, w tym także odwołanie, powinno być podpisane przez wnoszącego. Brak podpisu strony na podaniu, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania możność jego rozpoznania. W konsekwencji, wnoszącego podanie, stosownie do art. 64 § 2 kpa, należy wezwać do usunięcia przedmiotowego braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo wezwał skarżącego do usunięcia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie. Przedmiotowe wezwanie zostało skutecznie doręczone w dniu [...]r. na podany przez niego adres. Po bezskutecznym upływie siedmiodniowego terminu do podpisania odwołania organ administracji publicznej powinien jednak, zgodnie z art. 64 § 2 kpa, pozostawić odwołanie bez rozpoznania. Sąd I instancji wskazał jednocześnie, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi żadnych wątpliwości pogląd, zgodnie z którym pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji ani postanowienia. Jest to bowiem czynność materialno-techniczna, o której należy poinformować stronę. W konsekwencji, stwierdził, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy bezzasadne było wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Wskazał, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast np. sytuację wniesienia odwołania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie przyczyny takie nie zachodziły. Skoro zatem odwołujący, prawidłowo wezwany do usunięcia braków formalnych odwołania, braków tych nie uzupełnił, to organ powinien był pozostawić odwołanie bez rozpoznania, a nie stwierdzać jego niedopuszczalność. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej, organ odwoławczy wskazał naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi pomimo, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą proceduralną. W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej podniósł, iż jeżeli odwołanie zawiera uchybienia formalne takie jak np. brak podpisu odwołującego, to organ nie może stwierdzić niedopuszczalności odwołania bez uprzedniego wezwania go do usunięcia braków odwołania w trybie art. 64 § 2 kpa, co też w niniejszej sprawie zasadnie, jako stwierdził Sąd, organ uczynił. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania wydał natomiast dopiero wskutek nieusunięcia braków w ustawowym terminie. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, iż przyjęta przez niego forma postanowienia znajduje zarówno uzasadnienie w treści art. 134 kpa, jak i potwierdzenie w przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy. W jej ramach, co wynika z uzasadnienia, organ odwoławczy zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy w związku z art. 64 § 2 i 134 kpa, polegające na błędnym przyjęciu, iż nieusunięcie przez stronę braków formalnych odwołania powinno skutkować pozostawieniem odwołania bez rozpoznania, a nie stwierdzeniem w formie postanowienia jego niedopuszczalności. Podstawa kasacyjna, oparta na tak sformułowanym zarzucie, nie może być uznana za usprawiedliwioną. Wskazać należy, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie rozstrzygają w sposób jednoznaczny, jakie są skutki prawne niezastosowania się przez odwołującego do wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania. Poglądy doktryny w tym zakresie nie są natomiast jednolite. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy strona nie usunęła takich braków w terminie, organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zabezpiecza stronie możność obrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. Zakamycze 2005, str. 773). Zgodnie natomiast ze stanowiskiem odmiennym w tej kwestii, w omawianej sytuacji zastosowanie ma w pełni art. 64 § 2 kpa, co oznacza, że po bezskutecznym upływie 7-dniowego terminu do usunięcia braków formalnych odwołania, organ odwoławczy powinien przedmiotowe odwołanie pozostawić bez rozpoznania (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 595-596). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela drugi z zaprezentowanych wyżej poglądów. Wskazać należy, iż w fazie wstępnej postępowania przed organem odwoławczym, organ ten zobowiązany jest w pierwszej kolejności dokonać kontroli odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Zgodnie z art. 63 § 3 kpa, podanie, czyli w świetle § 1 także odwołanie, wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Jeżeli natomiast nie czyni zadość temu wymaganiu, to w świetle art. 64 § 2 kpa, wnoszącego należy wezwać do usunięcia tego braku w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Mając na uwadze treść przytoczonych wyżej przepisów przyjąć należy, że nieusunięcie braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie w terminie ustawowym skutkuje pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania. Zauważyć jednocześnie należy, iż odwołania dotkniętego brakami formalnymi nie można utożsamiać z odwołaniem niedopuszczalnym. Odwołanie takie do czasu usunięcia tych braków nie wywołuje wprawdzie skutków prawnych, gdyż jest bezskuteczne, jednakże po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne. O ile bowiem braki formalne odwołania można uzupełnić, o tyle wadliwości odwołania w postaci jego niedopuszczalności nie można z reguły sanować. W konsekwencji uznać należy, że art. 134 zd. 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, nie odnosi się do sytuacji, w której odwołujący nie uzupełnił braków formalnych odwołania. Skoro zaś w świetle art. 63 § 1 kpa, pojęcie podania obejmuje także odwołanie, to uznać należy, że do omawianej sytuacji zastosowanie ma w pełni art. 64 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednocześnie stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym pozostawienie odwołania bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji ani w formie postanowienia. Nie jest ono bowiem konsekwencją merytorycznej oceny dopuszczalności odwołania, lecz jedynie oceny formalnej. W takiej sytuacji, organ odwoławczy powinien jedynie poinformować wnoszącego o sposobie załatwienia sprawy, a niezadowolony z niego odwołujący może, po uprzednim wyczerpaniu trybu zaskarżenia, wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność tego organu. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż podstawa kasacyjna, na której oparta została skarga w niniejszej sprawie, nie może być uznana za usprawiedliwioną. Na marginesie, nie sposób jednocześnie nie zauważyć, że w skardze na postanowienie organu odwoławczego skarżący powołał się na okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na ocenę skuteczności doręczania w niniejszej sprawie wezwania do usunięcia braków formalnych jego odwołania. Wskazać należy, iż doręczenie zastępcze rodzi jedynie domniemanie skuteczności doręczenia przesyłki stronie. Tworzy zatem pewien rodzaj fikcji prawnej i w konsekwencji może być obalone, jeżeli strona udowodni, że mimo zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało jej doręczone, czy to w ogóle, czy też w przyjętym przez organ za datę doręczenia terminie. Podejmując ponownie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy powinien mieć zatem na uwadze wskazaną okoliczność, gdyż może mieć ona wpływ na jego prawidłowość. Uwagę organu zwrócić należy ponadto na fakt, że w niniejszej sprawie skarżący po otrzymaniu wezwania od sąsiada stawił się do organu z zamiarem podpisania odwołania, co wynika ze sporządzonej na tą okoliczność notatki służbowej, czego jednak nie uczynił, lecz z nieznanych już powodów. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.