I SA/Op 217/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kuczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Gerard Czech Asesor sądowy Marta Wojciechowska Protokolant referent Anna Frydryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2005r. sprawy ze skargi D. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 marca 2005r. nr XXXIII/588/05 w przedmiocie podatku od nieruchomości oddala skargę Przedmiotem skargi jest Uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 marca 2005r. o nr XXXIII/588/05 w sprawie zwolnień przedmiotowych od podatku od nieruchomości w ramach pomocy de minimis. Skarżąca powołując art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym zwróciła się z prośbą o stwierdzenie niezgodności z prawem wskazanej wyżej uchwały i dokonanie w niej zmian w taki sposób aby osoby, które podjęły określone prawem działania zmierzające do zwolnień przedmiotowych w podatku od nieruchomości przed jej wejściem w życie mogły skorzystać z uprawnień z nich wynikających. Obowiązująca wcześniej Uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 kwietnia 2001r. o Nr XLI/435/2001 w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości przedsiębiorców prowadzących małe i średnie przedsiębiorstwa na terenie gminy Nysa była zdaniem skarżącej dla niej znacznie korzystniejsza. Takie działanie nowej uchwały, które powoduje niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów stanowi naruszenie szeregu zasad demokratycznego państwa prawnego znajdujących swoje odbicie w Konstytucji RP a w szczególności zasada ochrony zaufania do Państwa i stanowionego prawa, zasada ochrony i poszanowania praw niewadliwie nabytych a także zapewnienie jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej planowania przyszłych działań. Wskazała skarżąca, że uzasadnionym było zastosowanie w nowej uchwale przepisów przejściowych lub co najmniej odpowiedniego vacatio legis, które zapewniałoby możliwość przystosowania się do nowych warunków. Wniesienie skargi poprzedzone zostało przez podatniczkę wezwaniem skierowanym do Rady Miejskiej w Nysie o usunięcie naruszenia prawa wynikającego z treści § 8 Uchwały z dnia 22 marca 2005r. Nie spowodowało ono jednak zmiany treści zaskarżonej Uchwały, zaś odpowiedź w tym względzie doręczona została podatniczce w sposób prawidłowy. Strona przeciwna podnosi, że argumenty skarżącej zawarte w skardze i wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie zasługują na uwzględnienie, a w związku z tym nie ma podstaw do zmiany kwestionowanego przez skarżącą zapisu § 8 uchwały nr XXXIII/588/05 z dnia 22 marca 2005r. Konieczność zmiany treści uchwały spowodowana została przede wszystkim potrzebą dostosowania przepisów do wymogów Unii Europejskiej. Pomoc publiczna udzielana zarówno jako pomoc indywidualna oraz na podstawie programów pomocowych powinna być udzielana zgodnie z właściwymi przepisami prawa wspólnotowego odnoszącymi się do pomocy publicznej. Również programy pomocowe de minimis podlegają obowiązkowi zgłoszenia Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy. Z tych względów obowiązująca dotychczas uchwała Rady Miejskiej z dnia 26 kwietnia 2001 nr XLI/435/2001 w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości przedsiębiorców prowadzących małe i średnie przedsiębiorstwa na terenie gminy Nysa została przesłana do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów celem wydania opinii o jej zgodności z prawem europejskim. Po uzyskaniu wytycznych Rada Miejska dążąc do dostosowania własnych przepisów do standardów europejskich podjęła zaskarżoną uchwałę nr XXXIII/588/05 z dnia 22 marca 2005r. w sprawie zwolnień przedmiotowych od podatku od nieruchomości w ramach pomocy de minimis. Zgodnie z treścią § 8 zaskarżonej uchwały z dnia 22.03.2005r. do wniosków złożonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się odpowiednio jej przepisy pod warunkiem, że spełniały one kryteria określone we wcześniej obowiązujących w tym zakresie uchwałach. Jednocześnie w § 10 nowej uchwały uchylono wcześniejszą uchwałę nr XLI/435/2001 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 kwietnia 2001r. w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości przedsiębiorców prowadzących małe i średnie przedsiębiorstwa na terenie gminy Nysa. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje zawarte w § 8 i 10 zaskarżonej uchwały wniosek złożony przez skarżącą przed dniem wejścia w życie zaskarżonej uchwały został rozpatrzony przez organ w oparciu o aktualnie obowiązującą uchwałę, gdyż zastosowanie uchwały dotychczasowej (nr XLI/435/2001 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 kwietnia 2001r.) byłoby sprzeczne z prawem wspólnotowym i w rezultacie taka pomoc podlegałaby zwrotowi zgodnie z art. 25 ust. l ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 123 poz. 1291). W związku z zaistniałą sytuacją tj. brakiem możliwości stosowania wcześniejszej uchwały ze względu na zmianę przepisów dotyczących udzielania pomocy publicznej, Rada Miejska, dążąc do rozwoju gminy i wychodząc naprzeciw oczekiwaniom przedsiębiorców, stworzyła program pomocy de minimis czego następstwem było właśnie podjęcie uchwały nr XXXIII/588/05 Rady Miejskiej w Nysie z dn. 22 marca 2005r. w sprawie zwolnień przedmiotowych od podatku od nieruchomości w ramach pomocy de minimis. Zdaniem strony przeciwnej zapis § 8 jest zgodny z przepisami prawa dotyczącym udzielania pomocy publicznej, a stosowanie przepisów dotychczasowej uchwały, sprzecznej z aktami prawa wyższego rzędu, nie jest możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Według art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanki sformułowane w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, co zawsze sąd bada przed dokonaniem oceny skargi pod względem jej zasadności. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego sporu skarżąca wykazała, iż ma interes faktyczny i prawny w zaskarżeniu w części uchwały Rady Miasta Nysa z dnia 22 marca 2005r. wskazując na konkretne uregulowania tam zawarte. Kwestionowane w skardze przepisy objęte zostały wcześniej przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organy gminy podejmując zaskarżoną uchwałę spowodowały takie naruszenia prawa, które musiałyby spowodować jej usunięcie z obrotu prawnego w całości lub części. Z treści zapisów zaskarżonej uchwały a w szczególności jej § 8 wynika, iż cyt. "do wniosków przedsiębiorców złożonych przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały stosuje się odpowiednio jej przepisy pod warunkiem, że spełniały one kryteria określone w uchwałach, o których mowa w § 10 / tracących moc z dniem wejścia w życie nowej uchwały/ oraz są zgodne z wymaganiami określonymi w niniejszej uchwale. W takim przypadku okres zwolnienia z podatku od nieruchomości również nie może przekroczyć okresu wynikającego z § 3 niniejszej uchwały." Zapis powyższy stanowi niewątpliwie normę, która w przeświadczeniu organu podejmującego uchwałę prowadziła do dostosowania do aktualnych warunków przepisów poprzednio obowiązujących. Skarżąca złożyła prawidłowe pod względem formalnym wnioski o zastosowanie ulgi w podatku od nieruchomości przed dniem wejścia w życie zaskarżonej uchwały zatem mając na względzie zawarte w uchwale unormowanie, jej wnioski zostały rozpoznane wedle nowych rozwiązań prawnych i to nie jest i nie może być w niniejszej sprawie kwestionowane. Ocenie zatem powinno podlegać zagadnienie czy bezpośrednie działanie nowej uchwały od chwili jej wejścia w życie stosować można do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa. Zasada ta umożliwia twórcom aktów normatywnych dokonanie szybkiej zmiany prawa i potraktowanie stosunków prawnych danego rodzaju jednakowo wg nowych norm prawnych przy założeniu, że nowe prawo odpowiada lepiej nowym warunkom jego obowiązywania niż prawo uchylane. Trybunał Konstytucyjny w licznym w tym zakresie orzecznictwie /m.in. Orz. TK K 9/92 z dnia 02.03.1993/ nie odmawiając ustawodawcy racji posługiwania się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa w określonych warunkach i w celu osiągnięcia stanu pożądanego przez ustawodawcę, wyraża jednak pogląd, że przedmiotowa zasada ma istotną wadę z punktu widzenia wymagań państwa prawnego. Jej stosowanie prowadzić bowiem może do sytuacji zaskoczenia adresatów norm prawa nową regulacją prawną, może bowiem radykalnie zmieniać na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne, nie daje możliwości skalkulowania zdarzeń, z którymi może się zetknąć adresat normy prawnej. Może zatem w konsekwencji podważyć zaufanie obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP), a zatem pozostawać w sprzeczności z tą zasadą. Takie niebezpieczeństwo wystąpi szczególnie w sytuacji gdy bezpośrednie działanie nowej ustawy godzi w prawa słusznie nabyte, chronione zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału na zasadzie art. 1 Konstytucji RP. Co się tyczy zarzutu naruszenia praw nabytych, to, w ocenie Sądu, ochroną objęte są tylko takie prawa podmiotowe osoby, które stanowią przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej uprawnień albo zniesienie czy też ograniczenie ciążących na niej obowiązków, przy czym istotny jest sam fakt nabycia prawa, a nie stworzenie możliwości jego nabycia w przyszłości, w drodze spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków (por. wyrok NSA z dnia 5 maja1994r. sygn. akt SA/Po 3674/93, "Monitor Podatkowy" 1995, nr 4, s. 112). W sprawie będącej przedmiotem sporu skarżąca po złożeniu stosownych wniosków oczekiwała dopiero na ich rozpoznanie a zatem nie do końca można mówić o istnieniu praw nabytych ale o oczekiwaniu, że sprawy załatwione zostaną po jej myśli. Sama zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają niektóre prawa podmiotowe. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2004r. w sprawie o sygn. akt FSK 571/04 stwierdzając, że zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwanie dostatecznie usprawiedliwione i racjonalne oraz znajdujące uzasadnienie w potrzebie ochrony wartości konstytucyjnych, którym w konsekwencji porównania ich wagi z innymi wartościami należałoby dać pierwszeństwo przed tymi innymi wartościami konstytucyjnymi. W tej sytuacji jednostka musi się liczyć z tym, że zmiana określonych warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowanie prawa podmiotowe. W szczególności dotyczy to przepisów prawa podatkowego, które spełniają wielorakie funkcje społeczno-gospodarcze. Z jednej strony nakładają obowiązek świadczenia danin publicznych i gromadzenia środków, które są dystrybuowane na różne cele, z drugiej zaś – pełnią funkcje pobudzające określoną działalność gospodarczą lub określone zachowanie adresatów norm podatkowych (por. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1995r. sygn. akt K 12/94, OTK 1995, nr l, poz. 2). Zdaniem Trybunału, druga z tych funkcji odnosi się nie do obowiązków podatkowych, lecz do ulg (zwolnień) podatkowych, a więc swego rodzaju przywilejów przewidzianych dla określonych kategorii podatników. Ta okoliczność powoduje, że zawieszenie, a nawet zniesienie ulgi nie może być oceniane w płaszczyźnie konstytucyjnej na równi z nałożeniem lub podniesieniem podatków. W przeciwieństwie do innych praw trudno ulgi zakwalifikować jako prawa nabyte. Zasady ochrony praw nabytych nie można rozumieć w sposób bezwzględny a więc taki, który odnosi się do wszelkich praw uzyskanych a co dopiero do sytuacji, kiedy nie możemy jeszcze do końca mówić o prawach nabytych ale dopiero o oczekiwanych. Podatnicy mogą czynić nawet znaczne nakłady inwestycyjne mając na względzie płynące z tego tytułu korzyści w postaci zagwarantowanych im ulg podatkowych, które na skutek zmiany obowiązujących przepisów nie zostaną zrealizowane, naruszając w określonym zakresie ich prawa majątkowe ETS w jednym z orzeczeń /C-37/02/ wskazał, iż rozsądny przedsiębiorca zdaje sobie sprawę z tego, iż podlega nie tylko prawom rynku ale także zmieniającym się przepisom i powinien brać to pod uwagę w swojej działalności gospodarczej. Niezależnie od powyższych wywodów wskazać należy, że żądanie skargi zawierało wniosek o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały na skutek naruszenia interesu prawnego skarżącej. Taki wniosek prowadzić musi do analizowania przesłanek, w wyniku których Sąd zbada i uwzględni wyłącznie naruszenia obiektywnego porządku prawnego, pomijając niejako interesy prawne skarżącej, które legitymowały ją do wniesienia skargi. Wydawać się to może niekonsekwencją ale w efekcie prowadzi do sprawowania kontroli sądu opartej na kryteriach obiektywnych. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, zatem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ skargę oddalił.