II SA/Bd 1151/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 14 lutego 2007r. sprawy ze skargi Janusza C. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia i innych należności pieniężnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 1151/06 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r., Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] przyznał Januszowi C., powołując się między innymi na art. 104 k.p.a. i art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750; ze zm.) uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym oraz inne należności pieniężne za okres od dnia 1 października 2003 r. do dnia wydania decyzji, orzekając jednocześnie o potrąceniu świadczeń nienależnie pobranych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej tj. odprawy w kwocie 13446,84 zł, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie 3477,60 i jednorazowego odszkodowania z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia stosunku służbowego w kwocie 6955,26 zł. W motywach decyzji organ wskazał, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] 2006 r. Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] 2003 r. Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego dotyczącej wypowiedzenia Januszowi C. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej z powodu likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska służbowego i odmowy przyjęcia niższego stanowiska służbowego. Następnie Dowódca [...] Okręgu Wojskowego rozkazem personalnym Nr [...].z dnia [...] 2006 r. uchylił pkt 6 własnego rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] 2003 r., zgodnie z którym Janusz C. w dniu [...] 2003 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. W związku z powyższym w dniu [...] 2006 r. wyżej wymieniony został przyjęty na ewidencje i wszelkiego rodzaju zaopatrzenie w Jednostce Wojskowej [...] w W. W odwołaniu od powyższej decyzji Janusz C. wniósł o jej unieważnienie. Jego zdaniem w kwestionowanej decyzji Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] nie uwzględnił wszystkich z przysługujących mu należności pieniężnych. W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] 2003 r. Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego, na organie I instancji ciążył obowiązek wypłaty należności pieniężnych za okres od [...]2003 r. do [...] 2006 r. wraz z odsetkami ustawowymi z tytułu opóźnienia zwykłego niezależnego od dłużnika. Ponadto organ nie wziął pod uwagę nowych stawek wynagrodzenia żołnierzy zawodowych. Odwołujący się zarzucił, iż w niniejszej sprawie nie istniała możliwość dokonania potrącenia świadczeń pobranych w związku ze zwolnieniem ze służby ze względu na brak do tego podstawy w obowiązujących przepisach, w tym między innymi z uwagi na treść art. 10 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. 2002, Nr 76, poz. 693) w brzmieniu obowiązującym w dacie wypowiedzenia mu stosunku służbowego. Dowódca [...]Okręgu Wojskowego po rozpatrzeniu odwołania decyzją Nr [...] z dnia [...] 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) i ustawy z 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693; z późn. zm.) oraz obowiązującej ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.) nie regulują kwestii należności przysługujących żołnierzowi w razie uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego nie było podstawy prawnej do przyznania i wypłaty Januszowi C. uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym i innych należności za okres, w którym nie pełnił on zawodowej służby wojskowej. Może on natomiast dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym naprawienia szkody majątkowej spowodowanej zwolnieniem ze służby. Ponadto organ II instancji podniósł, iż ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu odpadła podstawa prawna do wypłacenia Januszowi C. świadczeń związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, a zatem świadczenia te, jako nienależnie pobrane winny zostać zwrócone. Wskazał, przy tym, iż w wypadku, gdy odwołujący się nie zwróci ich dobrowolnie, organ wojskowy zobowiązany jest wystąpić przeciw niemu z odpowiednim pozwem do sądu. Organ odwoławczy stwierdził także, iż z uposażenia żołnierza zawodowego, zgodnie z art. 103 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 87-91 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94; z późn. zm.) można dokonać potrącenia jedynie na mocy tytułu wykonawczego, chyba że żołnierz wyraziłby zgodę na dokonanie potrącenia z uposażenia. Tymczasem Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] dokonując potrącenia nie posiadał ani tytułu wykonawczego, ani zgody Janusza C. wyrażonej na piśmie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Janusz Cudziło zarzucił jej naruszenie art. 71 pkt 1-4, art. 72 pkt 1-2, art. 74 -81, 83, 87, 97, 170, 178 oraz 188 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750) oraz przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002, Nr 76, poz. 693; z późn. zm.) przez przyjęcie, i w sytuacji przywrócenia go do służby wojskowej brak jest podstaw prawnych do przyznania uposażenia i innych należności za okres od [...]2003 r. do [...]2006 r. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub ewentualnie jej zmianę poprzez określenie, iż prawo do uposażenia dla skarżącego powstało z dniem 1 października 2003 r. oraz o nakazanie organowi I instancji w trybie egzekucyjnym wypłaty zaległych należności. W odpowiedzi na skargę Dowódca [...]Okręgu Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, gdyż utraciła ona moc z dniem 1 lipca 2004 r. w odniesieniu do żołnierzy zawodowych, a nadto, iż do roszczeń żołnierza o wypłatę należności za okres, w którym faktycznie nie pełnił zawodowej służby wojskowej, jak i do roszczeń organu o zwrot nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Wskazał również, iż żołnierz przywrócony do zawodowej służby wojskowej nabywa prawo do uposażenia na zasadach ogólnych z dniem rozpoczęcia pełnienia zawodowej służby wojskowej, a nie wcześniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Nie jest trafne stanowisko organu odwoławczego, iż w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność decyzji Dowódcy [...]Okręgu Wojskowego z dnia [...] 2003 r. o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, a w konsekwencji uchylono rozkaz personalny z [...] 2003 r. w części dotyczącej zwolnienia go ze służby, brak było podstaw do przyznania i wypłaty wyżej wymienionemu uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym i innych należności za okres [...] 2003 r. do [...] 2006 r., wobec niepełnienia przez niego w tym czasie służby. Także za chybione uznać należy powołanie się przez wskazany organ w odpowiedzi na skargę na przepisy art. 76 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) określające moment powołania i wygaśnięcia prawa żołnierza zawodowego do uposażenia w nawiązaniu do pełnionej przezeń służby. Argumentacja organu byłaby prawidłowa gdyby doszło do uchylenia (w następstwie wznowienia postępowania), a nie stwierdzenia nieważności decyzji skutkującej zwolnieniem skarżącego ze służby. Decyzja uchylająca decyzję o wypowiedzeniu prowadząca do uchylenia rozkazu o zwolnieniu, powodowałaby w konsekwencji reaktywowanie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej z dniem, w którym uchylenie pkt 6 rozkazu personalnego nr [...] stałoby się rozstrzygnięciem ostatecznym. Od tej też daty służyłoby żołnierzowi zawodowemu prawo do uposażenia wraz z dodatkami i innymi należnościami. Decyzja uchylająca bowiem wywiera skutki "ex nunc", czyli na przyszłość. Zgoła odmienne są skutki decyzji stwierdzającej nieważność wydanego rozstrzygnięcia. Stwierdzając nieważność decyzji organ wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczająca ją z mocy prawa od dnia wydania, to jest ze skutkiem "ex tunc". Decyzja dotknięta wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a. korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie to (o charakterze deklaratoryjnym) ma moc wsteczną - eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby w ogóle nie został podjęta. Takie rozumienie konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji znajduje odzwierciedlenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, jak i doktrynie. W świetle powyższego stwierdzenie nieważności decyzji wypowiadającej skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej oznacza, iż wypowiedzenie nie było skuteczne, a więc i skutecznie nie został zwolniony, co jest równoznaczne z pełnieniem przez niego po 30 września 2003 r. przez cały czas służby. Aktualne stało się także prawo do uposażenia zasadniczego z dodatkami i pozostałymi należnościami przysługujące skarżącemu na dzień zwolnienia (prawo to nie wygasło). Jednak przyjąć należy, że po dacie zwolnienia ulegały, na przestrzeni 3 lat, zmianie w zakresie wysokości składniki wyżej wymienionych należności finansowych, uzasadniając tym samym wydanie nowej decyzji uwzględniającej zaistniałe do [...] 2006 r. w powyższym przedmiocie zmiany. Zatem wydanie przez organ I instancji - Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] decyzji rozstrzygającej o uposażeniu i innych należnościach przysługujących skarżącemu za czas od [...] 2003 r. było prawidłowe i uzasadnione, zaś uchylenie tejże decyzji i umorzenie postępowania w tej części przez organ II instancji pozostawało w sprzeczności z prawem. Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania skarżącego od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] organ II instancji winien ustosunkować się do podnoszonych w nim zarzutów dotyczących nieuwzględnienia w decyzji pierwszoinstancyjnej wszystkich przysługujących skarżącemu za okres od [...] 2003 r. do [...] 2006 r. należności (z tytułu wprowadzenia nowych stawek wynagrodzenia oraz z tytułu odsetek za zwłokę). Jakkolwiek wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, skarżący nie sprecyzował w skardze żadnych zarzutów w odniesieniu do orzeczenia przez ten organ o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w części dotyczącej potrącenia świadczeń pobranych w związku ze zwolnieniem go z zawodowej służby wojskowej, Sąd - nie będąc związany granicami skargi i dokonując oceny legalności całej zaskarżonej decyzji - stwierdził, iż w tej części nie narusza ona prawa. Rację ma organ odwoławczy, że poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, której konsekwencją było zwolnienie go z tej służby, odpadła podstawa prawna wypłacenia mu świadczeń związanych, ze zwolnieniem, to jest: odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i jednorazowego odszkodowania z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia. Świadczenia te stały się świadczeniami nienależnymi w rozumieniu art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego. Nienależne świadczenia jako szczególny rodzaj bezpodstawnego wzbogacenia podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 405 i następnych Kodeksu cywilnego (art. 410 § 1 Kc). W uchwale nr II CZP 46/05 z dnia 27 kwietnia 1995 r. (OSNC 1995 r. z. 7-8, poz. 114) Sąd Najwyższy wskazał, iż przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu należy stosować m.in. wtedy, gdy nie ma innego środka prawnego, przy wykorzystaniu którego możliwe byłoby przywrócenie równowagi majątkowej naruszonej bez prawnego uzasadnienia. W ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 11 września 2003 r. (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), pod rządem której wszczęto postępowanie dotyczące należności pieniężnych, pozostających w związku z decyzją nieważnościową Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] 2006 r., brak jest przepisu przewidującego bezpośrednio, bądź pośrednio możliwość orzekania w kwestii zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Organ I instancji mając świadomość takiego stanu rzeczy w decyzji swej z dnia [...] 2006 r. powołał się na art. 410 § 2 K.c. określający, kiedy można mówić o tego rodzaju świadczeniu. Dochodzenie zwrotu nienależnego świadczenia wymaga zatem, w razie negatywnego stanowiska bezpodstawnie wzbogaconego, uzyskania odpowiednio wyroku sądu powszechnego w wyniku wniesionego w tym zakresie pozwu. Jedynie tytuł wykonawczy w postaci prawomocnego wyroku sądowego mógł stanowić przy braku zgody skarżącego podstawę do dokonania odpowiedniego potrącenia z jego uposażenia. Jak bowiem wynika z art. 103 ustawy z dnia 11 września 2003 r., potrąceń z uposażenia żołnierza zawodowego dokonuje się w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę, czyli w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), zaś przepis art. 87 § 1 pkt 2 tego Kodeksu wymaga posiadania tytułu wykonawczego w celu potrącenia z wynagrodzenia sum egzekwowanych na pokrycie innych należności niż świadczenia alimentacyjne, o ile pracownik nie wyrazi pisemnej zgody na potrącenie (art. 91 § 1 Kodeksu pracy). Wobec braku prawnych podstaw do decyzyjnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu (poprzez potrącenie z wynagrodzenia) przez skarżącego otrzymanych w związku ze zwolnieniem ze służby świadczeń, istniały przesłanki do orzeczenia w tym zakresie przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jakkolwiek zaskarżona decyzja w przedstawionym wyżej zakresie nie narusza prawa, należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec o uchyleniu decyzji w całości z uwagi na to, iż jej rozstrzygnięcie nie składa się z wyodrębnionych elementów odnoszących się do przyznania należności pieniężnych oraz potrącenia tego rodzaju należności. Wniosek skarżącego o zmianę zaskarżonej decyzji oraz nakazanie organowi wypłaty zaległości pieniężnych nie mógł być uwzględniony, gdyż sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję administracyjną władny jest wydać tylko orzeczenie o charakterze kasacyjnym.