II OSK 888/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1338/06 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. G. kwotę 854 (słownie: osiemset pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2007 r. VII SA/Wa 1338/06 oddalił skargę W. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, częściowo podpiwniczonego dwu kondygnacyjnego z garażami na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...]w W. Decyzją z dnia [...] Wojewoda M. odmówił, w wyniku złożenia wniosku przez właściciela sąsiedniej działki M. D. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawarto zapis dotyczący zachowania, co najmniej 70% powierzchni biologicznie czynnej w obrębie każdej działki, co nie zostało spełnione w projekcie budowlanym. Jednak w dniu [...] inwestor otrzymał pozytywna opinię Zarządu M. i [...] Parku Krajobrazowego dotycząca odstąpienia od warunków zachowania 70% powierzchni biologicznie czynnej. Sytuowanie budynku w granicy działki sąsiedniej wynikało wprost z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku odwołania M. D. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że nie podziela stanowiska organu i instancji w zakresie zachowania wymagań dotyczących powierzchni biologicznie czynnej. Z opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki wynika, że obowiązek zachowania 70% powierzchni biologicznie czynnej nie został zachowany. Całkowita powierzchnia działki wynosi 434 m2, zaś powierzchnia zieleni wynosi 217,9 m2, co stanowi 50,2%. Opinia Dyrektora parku Krajobrazowego została wydana 3 miesiące "po uprawomocnieniu się decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a powinna być sporządzona przed jej wydaniem. Dlatego organ odwoławczy uznał, że decyzja Prezydenta [...] W. została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 55 oraz 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W skardze do Sądu I instancji W. G. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., przez błędną ich wykładnię, naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że projekt budowlany został wykonany przez osobę nieposiadająca wymaganych uprawnień budowlanych oraz naruszenie art. 7, 9 i 12 k.p.a. przez nie odniesienie się do jego wcześniejszych zarzutów i nie rozważenie stanu faktycznego istniejącej zabudowy osiedla. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził m.in., że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, ale nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 3 tego Prawa. W myśl pierwszego z tych przepisów projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w rozpoznawanej sprawie takiej zgodności brak. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] dopuszcza zabudowę jednorodzinną w formie wolnostojących budynków lub budynków bliźniaczych z zachowaniem, co najmniej 70% powierzchni biologicznie czynnej w obrębie każdej działki. Decyzja o pozwoleniu budowlanym z dnia [...] zatwierdza projekt budowlany, w którym powierzchnia biologicznie czynna wynosi 50,2%. Inwestor przed otrzymaniem pozwolenia na budowę – w dniu [...] otrzymał opinię Dyrektora M. i [...] Parku Krajobrazowego "pozytywną na odstępstwo od wymaganych 70%", zgodnie z § 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody M. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego im. [...], ale nie oznacza to, że pozwolenie na budowę jest zgodne z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Sąd zauważył, że co prawda w dniu [...] Wojewoda M. wydał nowe rozporządzenie w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. [...], co powoduje, że rozporządzenie nr [...] z dnia [...] utraciło moc, ale organy administracji działają na podstawie przepisów prawa z daty wydawania decyzji. Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie, z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza wykonanie – a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – także sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Projekt budowlany został sporządzony przez mgr inż. K. K. i inż. E. S. K.K. posiada uprawnienia budowlane do sporządzania projektów budowlanych konstrukcyjnych – wszelkich obiektów budowlanych, natomiast E. S. – tylko do sporządzania projektów budynków inwentarskich. Fakt, że na projekcie zagospodarowania działki, będącym częścią projektu budowlanego, widnieje tylko pieczątka E. S. nie świadczy o naruszeniu prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej W. G. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie i przyjęcie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i "zaistniały przesłanki do stwierdzenia w części nieważności decyzji". Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przy ocenie rażącego naruszenia prawa decyduje spełnienie łącznie trzech kryteriów: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje – niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa (w dacie wydania decyzji organ ją wydający dysponował opinią Dyrektora M. i [...] Parku Krajobrazowego). W dacie orzekania utraciły już moc przepisy rozporządzenia Wojewody M. nakładające obowiązek zachowania 70% powierzchni biologicznie czynnej. Stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego doprowadzi do tego, że obecne wymagania niezbędne do wydania pozwolenia na budowę na tym terenie pozwala na wybudowanie obiektu na warunkach określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Obowiązek zachowania powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 70% jest już anachroniczny i pozostaje w sprzeczności z decyzjami wydawanymi na tym terenie dla innych inwestorów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofywanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Ciężar gatunkowy tych wad powoduje, iż w przypadku, gdy rzeczywiście one wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, a trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, iż od chwili wydania - ex tunc - była ona nieważna. Niemniej i tym decyzjom służy domniemanie legalności. W celu obalenia tego domniemania trzeba stwierdzić nieważność wadliwej decyzji w drodze decyzji deklaratoryjnej. Nie unieważnia ona dotychczasowej decyzji, a jedynie stwierdza, że dotychczasowa decyzja jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność od samego początku z mocy art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak na to zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja - Por. np. wyrok SN z 8 kwietnia1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Dwie pierwsze przesłanki rażącego naruszenia prawa są spełnione w odniesieniu do decyzji Prezydenta [...] W. z dnia z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. G. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzja z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji wymagała zachowana, co najmniej 70% powierzchni biologicznie czynnej, czego projekt budowlany nie uwzględnił, to w sposób bezdyskusyjny i oczywisty przepis ten został naruszony. Na tle rozumienia przepisu art 34 ust. 1 Prawa budowlanego nie mogą powstawać jakiekolwiek wątpliwości. Przepis ten jest jasny i może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu bez odwoływania się do wykładni systemowej i celowościowej. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że w dniu [...] inwestor otrzymał pozytywną opinię Zarządu M. i [...] Parku Krajobrazowego dotyczącą odstąpienia od warunków zachowania 70% powierzchni biologicznie czynnej sama przez się nie może mieć wpływu na ocenę prawną decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...]. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody M. z dnia [...] w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego im. [...] (Dz.Urz. Woj. M. nr [...], poz. [...]) na terenie otuliny Parku dopuszcza się zabudowę jednorodzinną w formie wolnostojących budynków jednorodzinnych lub bliźniaczych z zachowaniem, co najmniej 70% powierzchni biologicznie czynnej w obrębie każdej działki. Po wydaniu wspomnianej opinii inwestor winien wystąpić o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego winno zostać na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszone. Następnie po ewentualnej zmianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawieszone postępowanie winno zostać podjęte, a w sprawie winna być wydana zgodna ze zmienionymi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu decyzja udzielająca pozwolenia budowlanego i zatwierdzająca projekt budowlany. W stanie faktyczny rozpoznawanej sprawy nie została jednak spełniona trzecia z przesłanek rażącego naruszenia prawa. Skoro w sposób nieformalny odstąpiono od wymagań zachowania, co najmniej 70% powierzchni biologicznie czynnej, a obecnie obowiązujące rozporządzenie nr [...] Wojewody M. z dnia [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. [...] (Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) nie przewiduje obecnie żadnych wymagań, co do zachowania na terenie otuliny parku powierzchni biologicznie czynnej, to nie można uznać, że zarówno w dacie wydawania pozwolenia budowlanego, jak i obecnie, racje ekonomiczne i społeczne – skutki, które wywołało to pozwolenie - przemawiają za niezbędnością uznania niewątpliwego i oczywistego naruszenia prawa przez decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro w sprawie nie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Rozpoznając ją, Sąd podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchylonego wyroku w zakresie sporządzenia projektu budowlanego przez uprawnioną osobę mgr inż. K. K. posiadającego uprawnienia budowlane do sporządzania projektów budowlanych konstrukcyjnych wszelkich obiektów budowlanych. Okoliczność, iż na projekcie zagospodarowania działki, stanowiącym część projektu budowlanego widnieje podpis inż. E. S. nie stanowi naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednak skoro, co wywiedziono wyżej, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] była wadliwa bowiem uchyliła decyzję Wojewody M. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] i stwierdzała nieważność tej decyzji, mimo, iż nie można jej przypisać znamion rażącego naruszenia prawa Naczelny Sąd Administracyjny postanowił uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.