II OSK 313/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Krystyna Borkowska Sędziowie Jerzy Bujko /spr./ Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Po 924/05 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich uchyla zaskarżony wyrok i skargę M. Z. oddala M. Z. wniosła o przyznanie jej uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w 1940 r. w obozie przesiedleńczym w Łodzi. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania wnioskodawczyni żądanych uprawnień. Organ stwierdził, że strona wystąpiła o przyznanie jej uprawnień kombatanckich na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). Przepis ten dotyczy jednak tylko dzieci do lat 14 osadzonych w miejscach odosobnienia o charakterze eksterminacyjnym, gdy nadto osoby te pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Natomiast M. Z., z domu S., w dacie osadzenia jej w obozie przejściowym w Łodzi we wrześniu 1940 r. był w wieku powyżej 15 lat i wymieniony przepis nie ma w stosunku do niej zastosowania. M. Z. została pouczona o możliwości wystąpienia w terminie 14 dni o ponowne rozpoznanie jej sprawy. Z wnioskiem takim wystąpiła, lecz już po upływie wskazanego, ustawowego terminu. Wobec tego Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postanowieniem z dnia 9 marca 2005 r. wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 i art. 129 § 1 i § 2 Kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kolejnym pismem wniesionym w dniu 29 marca 2005 r. M. Z. ponownie wniosła o rozpoznanie jej sprawy o przyznanie uprawnień kombatanckich. Podniosła, iż z całą siedmioosobową rodziną została wysiedlona z rodzinnej wsi W. pow. M., do obozu przejściowego w Łodzi przy ul. Żeligowskiego, gdzie przebywała w okresie od 30 września do 30 października 1940 r. Następnie została wywieziona do ówczesnego Generalnego Gubernatorstwa. Będące z nią rodzeństwo uzyskało prawa kombatanckie, w związku z czym strona wniosła o zmianę decyzji z [...] listopada 2004 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych to ostatnie pismo uznał za wniosek wszczynający postępowanie na podstawie art. 154 § 1 Kpa i na podstawie wymienionego przepisu, decyzją z dnia [...] maja 2005 r., odmówił uchylenia własnej decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich z dnia [...] listopada 2004 r. Uzasadniając tę decyzję organ stwierdził, że strona nie wykazała, by za uchyleniem ostatecznej decyzji z 26 listopada 2004 r. przemawiał interes społeczny albo słuszny interes strony. W szczególności nie wykazano by decyzja, której dotyczy wniosek, była wydana z naruszeniem prawa lub była dotknięta inną istotną wadą. Od wymienionej ostatnio decyzji M. Z. złożyła kolejny wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podnosząc w nim nierówne traktowanie wszystkich członków jej rodziny umieszczonych w obozie przejściowym w Łodzi. Po rozpoznaniu tego odwołania Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2005 r. odmawiającą uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Organ stwierdził, iż wymieniony w art. 154 Kpa "słuszny interes strony" nie może prowadzić do obchodzenia innych przepisów prawa. Organy administracyjne są bowiem obowiązane działać na podstawie przepisów prawa i w sytuacji braku podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich uprawnień takich nie mogą przyznać. Nie można uznać za słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 Kpa jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Organ odwoławczy ponownie stwierdził, że strona nie spełniła żadnej z ustawowych przesłanek wymienionych przepisem art. 4 ustawy o kombatantach i osobach represjonowanych do uznania jej za kombatanta. Nie kwestionowano przy tym faktu pobytu M. Z. w obozie przesiedleńczym w Łodzi przy ul. Żeligowskiego, lecz uznano, że fakt pobytu w tym obozie osoby w wieku ponad 14 lat nie stanowi podstaw do przyznania statusu kombatanta. Obóz ten został bowiem wymieniony w § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie odkreślenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz.U. Nr 106, poz. 1154) jako miejsce odosobnienia określone w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Przepis te nie ma zastosowania do M. Z., która w czasie osadzenia jej w tym obozie ukończyła już 15 lat. Wymienioną ostatnio decyzję M. Z. zaskarżyła do sądu administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2005 r. i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając ten wyrok Sąd stwierdził, iż fakt wymienienia obozu przejściowego w Łodzi przy ul. Żeligowskiego 41/43 w § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia... (Dz. U. Nr 106, poz. 1154) jako miejsca odosobnienia wymienionego w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o kombatantach nie wyłącza możliwości stwierdzenia, że obóz ten stanowił miejsce, o jakim jest mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b/ tej ustawy. Ani bowiem z treści delegacji ustawowej zawartej w art. 8 ust. 1 ustawy o kombatantach, ani też z treści wymienionego wyżej rozporządzenia nie wynika, że ten akt wykonawczy obejmuje wszystkie miejsca odosobnienia spełniające warunki z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b/ oraz c/ ustawy. Sąd podlega tylko Konstytucji i ustawom, i w ocenie WSA jedyne warunki, jakie pozwalają na kwalifikację miejsc odosobnienia pod kątem spełnienia przesłanek ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b/ – c/ są ujęte w tym przepisie ustawy. Nie można zatem – zdaniem WSA – zakładać, że samo pominięcie określonego obozu w wykazie miejsc zesłań i deportacji, ujętym w rozporządzeniu, wyłącza możliwość stwierdzenia uprawnień kombatanckich. Sąd stwierdził następnie, iż stan prawny w zakresie uprawnień osób podlegających represjom w rozumieniu art. 4 ustawy o kombatantach ma wpływ na ocenę legalności decyzji podjętych w trybie art. 154 § 1 i § 2 Kpa, zwłaszcza w sytuacji, kiedy z tytułu pobytu w tym samym obozie co skarżąca, jej braciom przyznano uprawnienia kombatanckie. Zdaniem Sądu I instancji Kierownik Urzędu bardzo pobieżnie i lakonicznie odniósł się do obu kryteriów wymienionych w art. 154 Kpa w związku ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Nie rozważono w szczególności tego, że skarżąca w czasie okupacji dzieliła los całej rodziny i wobec tego odmowa jej statusu kombatanta, gdy rodzeństwo go otrzymało, narusza konstytucyjną zasadę równości. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ winien uwzględnić aspekt aksjologiczny sprawy a zasada "równego traktowania" mieści się w kategoriach zarówno słusznego interesu strony jak i interesu społecznego. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Zarzucił mu naruszenie prawa materialnego – art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy o kombatantach przez jego błędną wykładnię oraz naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że istnieją podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich osobie, która nie przebywała w żadnym z miejsc odosobnienia wymienionych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. (Dz. U. Nr 106, poz. 1154). Skarga kasacyjna zarzuciła następnie naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez uchylenie decyzji z powodu sprzeczności wykładni art. 154 § 1 Kpa z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, mimo że dokonana przez organy wykładnia była prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera uzasadnione zarzuty. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 z późn. zm.) przepisy ustawy stosuje się również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Jednocześnie przepis ten w dalszej części szczegółowo definiuje rodzaje represji w rozumieniu ustawy, które dają podstawę do zastosowania w stosunku do ofiar tych represji przepisów wymienionej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach prezes Rady Ministrów został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia, między innymi, miejsc odosobnienia odpowiadających warunkom z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy. Na podstawie tej delegacji ustawowej Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz.U. Nr 106, poz. 1154). W § 6 pkt 7 tego rozporządzenia został wymieniony obóz w Łodzi przy ul. Żeligowskiego 41/43, jako inne miejsce odosobnienia określone w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy, w którym pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Wymienienie obozu przejściowego w Łodzi przy ul. Żeligowskiego w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 września 2001 r. w kategorii miejsc odosobnienia wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o kombatantach wiąże zarówno organy administracyjne jak i sądy co do określenia rodzaju tego miejsca represji. Ustawa o kombatantach i osobach represjonowanych wymieniła bowiem różnego rodzaju kategorie miejsc odosobnienia, w których pobyt uznała za represję w jej rozumieniu, lecz do szczegółowego ich wskazania upoważniła Prezesa Rady Ministrów w drodze rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Umieszczenie poszczególnych miejsc odosobnienia w kategoriach określonych ustawą jest wiążące i, wbrew stanowisku Sądu I instancji, organy nie mogą inaczej kwalifikować tego miejsca, niż wynika to ze wskazanego aktu wykonawczego. Jest to sytuacja całkowicie odmienna, niż pominięcie miejsca represji w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 września 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prawny zawarty, między innymi, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2005 r. (sygn. IV SA/Po 43/05) a także w oddalającym skargę kasacyjną od niego wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 880/05, iż fakt umieszczenia danego obozu w wykazie wydanym na podstawie art. 8 ustawy ma tylko takie znaczenie, że w konkretnej sprawie strona nie musi przeprowadzać dowodów stwierdzających, iż osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa a pobyt w tych miejscach dzieci miał charakter eksterminacyjny w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy. Nie ma natomiast prawnych przeszkód do dowodzenia, że pobyt w innym obozie, niewymienionym w § 6 rozporządzenia był represją w rozumieniu wymienionego ostatnio przepisu ustawy o kombatantach. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny był jednak zasadniczo różny od stanu z wymienionej sprawy IV SA/Po 43/05, gdyż upoważniony ustawowo organ zakwalifikował miejsce pobytu M. Z. z punktu widzenia definicji zawartych w art. 4 ust. 1 ustawy. Stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku narusza więc przepisy art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i c/ i art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o kombatantach. Za nietrafne należy uznać też wywody zaskarżonego wyroku w kwestii naruszenia zasady równości przez fakt przyznania świadczeń kombatanckich młodszemu rodzeństwu skarżącej i odmowę przyznania ich M. Z. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zostało wyjaśnione, że konstytucyjna zasada równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (wyrok z 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98). Sytuacja M. Z. i jej młodszego rodzeństwa była jednak zasadniczo różna i osoby te różniły się istotnymi cechami z punktu widzenia ocen opartych na przepisie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o kombatantach. Przepisem tym ustawodawca zróżnicował sytuację dzieci do 14 roku życia i powyżej tego wieku, osadzonych w miejscach odosobnienia wskazanych tym przepisem. Dlatego rodzeństwo skarżącej będące w wieku poniżej 14 roku życia w dacie osadzenia go w obozie przejściowym w Łodzi otrzymało uprawnienia kombatanckie a skarżąca, która miała we wrześniu 1940 r. ukończone 15 lat, uprawnień tych nie uzyskała. Zróżnicowanie to jest wynikiem różnego potraktowania przez ustawodawcę dzieci do 14 roku życia i osób starszych i takie zróżnicowanie w żaden sposób nie narusza konstytucyjnej zasady równości. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.