I OSK 919/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Grażyna Radzicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 876/06 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 876/06 – po rozpoznaniu skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dni [...] Nr [...], w przedmiocie przyznania uprawnień do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka – w pkt 1 uchylił decyzję pierwszej i drugiej instancji w zakresie ustalenia kwoty 2104 zł jako świadczenia nienależnego – w pkt 2 w pozostałym zakresie skargę oddalił i w pkt 3. wyroku orzekł, że zaskarżona decyzja w zakresie objętym punktem 1 nie podlega wykonaniu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Na mocy decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...], A. J. pobierała zasiłek rodzinny na dziecko M. J. przyznany w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. w kwocie 43 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. w kwocie 220 zł miesięcznie. W toku postępowania ustalono, że strona jest panną i nie wychowuje dziecka razem z jego ojcem. Według dołączonego do wniosku odpisu zupełnego aktu urodzenia dziecka ojciec dziecka nie był znany. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor MOPS w L., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zbadania uprawnień do pobierania świadczeń rodzinnych przyznanych na podstawie wskazanej decyzji z dnia [...] i decyzją z dnia [...], uchylił w całości z dniem [...] listopada 2005 r. decyzję z [...] w przedmiocie przyznania A. J. uprawnień do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dziecko M. J. oraz ustalił kwotę 2.104,00 zł, jako świadczenie nienależnie pobrane za okres od 1 grudnia 2005 r. do 31 lipca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] ustalono, iż A. J. jest osobą samotnie wychowującą dziecko, a z przedłożonego zupełnego aktu urodzenia dziecka wynikało, iż ojciec nie uznał dziecka. W decyzji strona była poinformowana o konieczności niezwłocznego powiadomienia Ośrodka o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W dniu 26 lipca 2006 r. do Ośrodka wpłynęło pismo z Sądu Rejonowego w L. z prośbą o udzielenie informacji, jaką pomocą objęta jest strona oraz ojciec dziecka – J. J.. W wyniku przeanalizowania dokumentów znajdujących się w posiadaniu Ośrodka dla celów pomocy społecznej ustalono, że w aktach sprawy znajduje się odpis zupełny aktu urodzenia dziecka z dnia [...] listopada 2005 r., z którego wynika, że dziecko zostało uznane przez ojca J. M. J.. Nie zostały zasądzone alimenty, ponieważ sprawa jest w toku. W związku z tym zdaniem organu pierwszej instancji zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka od grudnia 2005 r. nie przysługiwał. Natomiast kwota pobranych świadczeń w wysokości 2.104,00 zł została uznana jako nienależna. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., uchyliło punkt 1 decyzji i rozstrzygnęło, iż dniem [...] listopada 2005 r. uchyla decyzję z dnia [...] w przedmiocie przyznania A. J. uprawnień do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dziecko M. J., w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Przepis ten umożliwia więc uchylenie decyzji ostatecznej w sytuacji m.in. pobrania świadczenia nienależnego. Składając, w dniu 27 września 2005 r. wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych A. J. oświadczyła, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Strona oświadczyła także, iż jest panną i nie wychowuje dziecka razem z jego ojcem. Do akt sprawy dołączony został zupełny odpis aktu urodzenia dziecka, z którego wynikało, że ojciec dziecka nie był znany. Ta sytuacja uległa jednak istotnej zmianie. W dniu [...] listopada 2005 r. J. J. oświadczył, iż uznaje M. J. jako swoje dziecko. Fakt ten potwierdza znajdujący się w aktach sprawy zupełny odpis aktu urodzenia dziecka z dnia [...] listopada 2005 r. Z tym dniem zaistniała więc przesłanka powodująca ustanie prawa do zasiłku rodzinnego, a co za tym idzie także dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka – ojciec dziecka A. J. stał się bowiem znany i jednocześnie do tej pory nie zasądzono od niego alimentów ani nie oddalono powództwa o alimenty. Przestały zatem istnieć okoliczności uzasadniające pobieranie świadczeń rodzinnych w sytuacji braku zasądzenia świadczeń rodzinnych od drugiego z rodziców. A. J. była zapoznana z przepisami regulującymi uprawnienia do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i na tej podstawie mogła się zorientować, w jakich sytuacjach świadczenia te nie przysługują i pomimo tego nie zgłosiła faktu uznania dziecka przez ojca, to należało przyjąć, iż w okresie od grudnia 2005 r. do lipca 2006 r. pobierane przez nią świadczenia były nienależne. Okoliczność powyższa jednocześnie uzasadnia uchylenie decyzji przyznającej świadczenia. Przy czym w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał błędnie datę 31 listopada 2005 r., ponieważ takiej daty nie ma w kalendarzu. Z tego względu, organ odwoławczy w celu konwalidowania wskazanej wadliwości był zobowiązany do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia w sposób prawidłowy o uchyleniu decyzji dotychczasowej, z upływem ostatniego dnia miesiąca listopada 2005 r. tj. z dniem [...] listopada 2005 r. Rozpoznając skargę A. J. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, iż strona nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaistniały więc okoliczności uzasadniające ustanie prawa do świadczeń rodzinnych, o których strona nie poinformowała właściwego organu, choć była pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń w takiej sytuacji. W dacie składania wniosku ojciec dziecka był nieznany, o czym świadczy dołączony do wniosku odpis zupełny aktu urodzenia z dnia [...] listopada 2004 r. Jak wynika z kolejnego odpisu zupełnego aktu urodzenia dziecko zostało w dniu [...] listopada 2005 r. uznane przez ojca J. J.. Nastąpiła więc istotna zmiana w sytuacji prawnej dziecka, a w konsekwencji była to zmiana mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Pomimo tego skarżąca, która wiedziała, że świadczenia rodzinne nie przysługują gdy ojciec dziecka jest znany, a nie są zasądzone alimenty – nie zgłosiła tego faktu we właściwym organie. Powyższe przesłanki wskazują na obowiązek zweryfikowania ostatecznej decyzji administracyjnej o przyznaniu A. J. uprawnień do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Abstrahując od zarzutów merytorycznych zawartych w skardze, zaskarżone rozstrzygnięcie w ocenie Sądu, należy uznać za wadliwe. Dopóki bowiem nie stanie się prawomocne orzeczenie o utracie od określonego momentu uprawnień do pobierania przez świadczeniobiorcę zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, nie jest dopuszczalne orzekanie o uznaniu wypłaconych po tej dacie świadczeń za nienależne, a zatem podlegające zwrotowi. W przypadku, gdy organ administracyjny stwierdzi, iż świadczeniobiorca nie spełnia warunków do dalszego otrzymywania pomocy, winien orzec jedynie w tym zakresie, a dopiero po uprawomocnieniu się tego orzeczenia podjąć dalsze czynności, skutkujące określonym rozstrzygnięciem zobowiązującym do zwrotu nienależnego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku w punkcie 1 i 3 orzeczenia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, wynikające z niezasadnego zarzutu Sądu w stosunku do organów administracji, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 1 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.), podczas gdy w ocenie strony skarżącej takie naruszenie nie miało miejsca, zaś przepisy te stwarzają w jednym postępowaniu administracyjnym zarówno możliwość orzeczenia o uchyleniu lub zmianie decyzji dotychczasowej, jak też orzeczenia w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego. W oparciu o powyższe strona wniosła o uchylenie w punkcie I i III, zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchylenie lub zmiana decyzji z powodu nienależnie pobranego świadczenia są ze sobą skorelowane w takim stopniu, że składają się na jeden przedmiot sprawy administracyjnej, a w konsekwencji na jednoczesną możliwość uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej i ustalenia wysokości świadczenia nienależnie pobranego, w jednej decyzji administracyjnej. Oddzielanie tych dwóch spraw (tj. ustalenie świadczenia nienależnego dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uchylającej decyzję dotychczasową) prowadzi do dwukrotnego rozstrzygania i badania tych samych okoliczności - najpierw należałoby ustalić czy świadczenie było nienależnie pobrane w toku postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji, a następnie ta sama kwestia musiałaby być przedmiotem odrębnego postępowania w przedmiocie ustalenia (zwrotu) nienależnie pobranego świadczenia. Działanie takie mogłoby się spotkać z zarzutem dwukrotnego rozpoznawania tej samej sprawy przez organ administracji, a nadto jest niecelowe z punktu widzenia ekonomiki procesowej gdyż prowadzi do ponownego wyjaśniania tych samych faktów niepotrzebnie przedłuża postępowanie. Rozdzielanie tych dwóch kwestii wprowadza także w błąd strony postępowania oraz prowadzi do istotnych problemów natury procesowej. Z praktyki Kolegium wynika, że niektóre organy I instancji osobno uchylają decyzję dotychczasową z powodu świadczenia nienależnie pobranego, a następnie kolejną decyzją stwierdzają, iż świadczenie zostało nienależnie pobrane. Przeważnie w takich przypadkach strony kwestionują tylko tą drugą decyzję, nie zgadzając się na zwrot świadczeń, a godząc się z uchyleniem decyzji dotychczasowej. Powoduje to, iż w trybie odwoławczym jest rozpoznawana wyłącznie sprawa świadczeń nienależnie pobranych. Ewentualna odmienna ocena sprawy przez organ odwoławczy powoduje wtedy tylko kasację lub zmianę drugiej z wydanych decyzji, i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji uchylającej decyzję dotychczasową. W przypadku braku podstaw do zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy, powoduje to konieczność uruchamiania trybów nadzwyczajnych umożliwiających usunięcie z obrotu prawnego decyzji uchylającej decyzję przyznającą świadczenie, co w praktyce nie zawsze jest możliwe z uwagi na ograniczone możliwości stosowania nadzwyczajnych postępowań. Sposób postępowania wskazany przez Sąd w zaskarżonym wyroku, nie stwarza także stronie bardziej korzystnej sytuacji procesowej, aniżeli gdyby sporne kwestie znalazły się w jednym rozstrzygnięciu. Na gruncie postępowania administracyjnego decyzja nieostateczna nie podlega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania wstrzymuje jej wykonanie. Strona zachowuje więc dotychczasowe uprawnienia do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Dokonana bowiem przez Sąd pierwszej instancji ocena zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) jest prawidłowa. Powołany przepis stanowi ograniczenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i w związku z tym podlega wykładni ścisłej, zwłaszcza że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić bez zgody strony. Natomiast przepis ten przyznaje kompetencje do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Tak sformułowany przepis w sposób jednoczesny wskazuje, iż ma on zastosowanie jedynie do zmiany lub wyeliminowania z obrotu prawnego dotychczasowej ostatecznej decyzji i nie zawiera podstawy do orzeczenia co do innych kwestii. Natomiast powołana w tym przepisie zmiana sytuacji rodzinnej lub dochodowej strony oraz nienależnie pobrane świadczenie rodzinne stanowią jedynie przesłanki do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne i nie mogą stanowić podstawy do określania wysokości zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Prowadząc postępowanie administracyjne w trybie powołanego przepisu art. 32 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ zobligowany jest zbadać i ocenić czy zachodzi przesłanka do zastosowania tego przepisu. Dopiero więc ostateczna decyzja zawierająca wskazanie konkretnej przesłanki stanowiącej podstawę rozstrzygania na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego, może prowadzić do uznania, iż dana osoba pobrała nienależne świadczenia rodzinne. W niniejszej sprawie taka przesłanka byłą zmiana sytuacji rodzinnej strony. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji uznał właśnie tę przesłankę jako uzasadnienie zastosowania trybu z powołanego art. 32 ust. 1, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (k. 32 akt Sądu pierwszej instancji). W związku z tym rozważania zawarte w skardze kasacyjnej, a dotyczące przesłanki nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, nie mają znaczenia na tle stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.